智庫觀點：由于新時代國家面臨的改革發(fā)展環(huán)境和任務(wù)以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的形勢不同，我國區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略布局在原有基礎(chǔ)上作出了新的重大調(diào)整，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間指向、路徑模式和政策重點，均呈現(xiàn)出與以往有別的新特征。
在全國經(jīng)濟穩(wěn)中有進、穩(wěn)中有變的大背景下，我國區(qū)域發(fā)展也正經(jīng)歷著近二十年來的深刻變化。發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新初顯成效，以往的“問題區(qū)域”開始發(fā)生轉(zhuǎn)化，保持多年的區(qū)域差距總體收斂趨勢似已出現(xiàn)停滯跡象。新時代國家區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略布局呈現(xiàn)新的特點，面對國際國內(nèi)復(fù)雜形勢，國家區(qū)域政策需要把促進協(xié)調(diào)發(fā)展與培育競爭優(yōu)勢有機結(jié)合。
我國區(qū)域增長格局的新變化
隨著近些年我國加快創(chuàng)新驅(qū)動的動力機制轉(zhuǎn)換，推動以“三去一降一補”為重點的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，經(jīng)濟增長的地區(qū)格局發(fā)生了前所未有的嬗變和重塑。
1.發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展取得初步進展
從2008年以來的10年間，我國四大板塊區(qū)域經(jīng)濟總量（GDP）占全國份額的變化態(tài)勢有很大的不同。首先值得一提的是，東部地區(qū)經(jīng)歷了先降后升的“U”型變動，2008年東部的份額是54.13%，隨后開始下降，2014年降至51.16%，隨后企穩(wěn)回升，到2018年前三季度恢復(fù)至53.35%（見圖1）。這種變化反映了東部發(fā)達地區(qū)在經(jīng)歷了國際金融危機之后轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式的軌跡，要由過去大量依靠要素投入消耗資源損害環(huán)境的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向主要依靠創(chuàng)新和技術(shù)知識投入，必然要遭受調(diào)整的“陣痛”，這主要表現(xiàn)為大量低端產(chǎn)業(yè)外移或淘汰、產(chǎn)業(yè)園區(qū)“騰籠換鳥”，GDP、工業(yè)、固定資產(chǎn)投資和地方財政收入在一段時期內(nèi)的減量減速。與此同時，通過大量增加科技研發(fā)投入、培育和引進高端產(chǎn)業(yè)及人才，上海、北京、深圳、杭州等一批創(chuàng)新型城市崛起，東部地區(qū)經(jīng)濟增長逐步從谷底走出來，GDP份額的回升正是對這種轉(zhuǎn)型成效的印證。
2.“問題區(qū)域”由以往的中西部轉(zhuǎn)向“三北”地區(qū)
長期以來，中西部作為欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟增長一直落后于東部沿海地區(qū)，西部大開發(fā)和促進中部崛起戰(zhàn)略實施以后，通過基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及特色產(chǎn)業(yè)培育等措施，國家不斷加大對中西部地區(qū)的支持力度，結(jié)果使近10年經(jīng)濟增長格局出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)——“西快東慢”。西部地區(qū)占全國的經(jīng)濟份額由西部開發(fā)初期的17%提升至2008年的18.14%，2014年達到20.18%，最近又有所回落；中部地區(qū)的經(jīng)濟份額由2008年的19.21%提升到2018年的21%（圖1）。
目前，全國增長速度最快的10個省份，大部分都在中西部地區(qū)，2018年除福建省外，其余9個省份屬于中西部（5個西部、4個中部，見圖2）。從經(jīng)濟增長角度看，目前最值得關(guān)注的主要是東北、華北和部分西北地區(qū)。受傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)特別是資源型產(chǎn)業(yè)、重化工業(yè)產(chǎn)能過剩的影響，近些年這些地區(qū)經(jīng)濟增長乏力。2008年東北經(jīng)濟占全國的份額為8.52%，從2014年開始持續(xù)下滑，到2018年已降至5.78%（當(dāng)然要看到東北經(jīng)濟正在出現(xiàn)向好的起色）。2018年全國增長最慢的10個省份，除了海南之外，都在北方（東北3個、華北3個、西北3個，見圖2）。
3.區(qū)域差距的總體收斂不再持續(xù)并有趨異的跡象
由于一系列促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的措施出臺，GDP增長“西快東慢”、投資“北上西進”、產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移、“老、少、邊、貧”地區(qū)民生的改善，使得我國區(qū)域發(fā)展差距出現(xiàn)了約10年的持續(xù)縮小。運用泰爾系數(shù)測算，區(qū)域收斂大體發(fā)生在2003年至2013年（其他方法結(jié)果基本相同）。需要引起重視的是，這種收斂態(tài)勢在近幾年已不再延續(xù)，并在2014年開始呈現(xiàn)“向上”的走勢。對這種“趨異”的變化，可以通過上述情況得到基本解釋，如東部發(fā)達地區(qū)在轉(zhuǎn)型發(fā)展上已邁出重大步伐，這種基于創(chuàng)新的內(nèi)生力量相比中西部地區(qū)承接發(fā)展要更強勁。
還要看到的是，由于資源環(huán)境的約束，尤其是作為生態(tài)屏障的大江大河上中游地區(qū)，近些年大量關(guān)閉污染企業(yè)，修復(fù)生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)格限制新增工業(yè)項目，使得相當(dāng)多的資源型地區(qū)、流域和湖泊周圍地區(qū)發(fā)展受限，加上“三北”地區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整困境，估計今后發(fā)展困難的省份還有可能增多。2018年經(jīng)濟增速低于全國平均水平的省份已達到13個，比上年增加6個，低增速群體擴大近一倍。由此可以說，未來我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展又將面臨著新的挑戰(zhàn)和考驗。
新時代區(qū)域戰(zhàn)略布局的新特征
中國特色社會主義進入新時代，由于新時代國家面臨的改革發(fā)展環(huán)境和任務(wù)以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的形勢不同，我國區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略布局在原有基礎(chǔ)上作出了新的重大調(diào)整，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間指向、路徑模式和政策重點，均呈現(xiàn)出與以往有別的新特征。
1.既要協(xié)調(diào)東中西，也要統(tǒng)籌南北方
從經(jīng)濟增長的地區(qū)結(jié)構(gòu)變化表明，我國的區(qū)域發(fā)展差異不僅表現(xiàn)在東部與中西部之間，而且也表現(xiàn)在南方與北方之間，“南強北弱”的不平衡發(fā)展，是新時代制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策必須考慮的國情特點。因此，我們在繼續(xù)推進東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展縮小東西差距的同時，現(xiàn)在也要關(guān)注南北方的統(tǒng)籌，或者說是“統(tǒng)籌北中南”。北部主要是以雄安新區(qū)建設(shè)為重點的京津冀協(xié)同發(fā)展和東北全面振興戰(zhàn)略，中間的“腰帶”區(qū)域是以長三角一體化引領(lǐng)并以共抓大保護為導(dǎo)向的長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略，南部則主要是粵港澳大灣區(qū)和海南自貿(mào)區(qū)自貿(mào)港開放戰(zhàn)略。
2.“地帶間協(xié)調(diào)”與“城市群協(xié)同”并舉
我國東、中、西、東北等地帶間協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)歷較長時期，形成較為完整的政策體系并取得成效，而作為未來國家間競爭主體和新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的城市群，面臨著許多難題，諸如各自為政、以鄰為壑、重復(fù)建設(shè)、過度集聚、“城市病”等問題，這些都是城市群內(nèi)部各城市主體之間、大城市與中小城市之間缺乏協(xié)同效應(yīng)、一體化程度低的表現(xiàn)和結(jié)果。習(xí)近平總書記親自謀劃和推動的“京津冀協(xié)同發(fā)展”、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展、長三角一體化等重大舉措，旨在探索人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)、協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展新模式，培育未來經(jīng)濟增長新引擎和國家競爭新優(yōu)勢。由此可見，“協(xié)調(diào)、協(xié)同”將成為今后長時期我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策的總基調(diào)和主旋律。
3.中心城市引領(lǐng)城市群進而帶動區(qū)域發(fā)展
所謂區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展絕不是要平衡布局地區(qū)資源，而是按照經(jīng)濟規(guī)律通過培育增長極來帶動區(qū)域發(fā)展。2018年11月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》提出，要建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。同時明確了未來七大城市群及其核心城市的戰(zhàn)略布局，即以北京、天津為中心引領(lǐng)京津冀城市群發(fā)展，帶動環(huán)渤海地區(qū)協(xié)同發(fā)展；以上海為中心引領(lǐng)長三角城市群發(fā)展，帶動長江經(jīng)濟帶發(fā)展；以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，帶動珠江—西江經(jīng)濟帶創(chuàng)新綠色發(fā)展；以重慶、成都為中心引領(lǐng)成渝城市群發(fā)展，以武漢為中心引領(lǐng)長江中游城市群發(fā)展，以鄭州為中心引領(lǐng)中原城市群發(fā)展，以西安為中心引領(lǐng)關(guān)中平原城市群發(fā)展。
4.補齊短板力促集中連片特困區(qū)與鄉(xiāng)村振興
要解決發(fā)展不平衡不充分問題，更好地滿足人民日益增長的對美好生活的需要，從區(qū)域上就是重點解決好那些依靠市場和自身力量難以發(fā)展的困難地區(qū)問題，對這些區(qū)域?qū)嵤┝Χ雀蟮脑深A(yù)。現(xiàn)階段突出的是兩類地區(qū)，一類是14個集中連片的特困地區(qū)，因自然條件惡劣，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，這些地區(qū)即使到2020年建檔立卡的貧困戶全部實現(xiàn)脫貧，貧困縣摘帽，而區(qū)域性整體發(fā)展落后狀況還不能改變，需要使用多種方式和工具進一步改善基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境，培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高綠色發(fā)展水平。另一類是“鄉(xiāng)村病”區(qū)域，因大量青壯年外出務(wù)工，田地荒蕪，鄉(xiāng)村“空心化”。這類區(qū)域量大面廣分散，要根據(jù)十九大提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，實施分類指導(dǎo)的援助計劃，有的村落要幫助振興，有的則可能撤并，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，共同繁榮。
對未來國家區(qū)域政策的幾點思考建議
我國是一個幅員遼闊、人口眾多、地區(qū)發(fā)展很不平衡的大國，經(jīng)過新中國70年建設(shè)特別是近40年來的改革開放，區(qū)域經(jīng)濟的活力和協(xié)調(diào)性不斷增強，國家區(qū)域政策在調(diào)整中日趨完善和成熟。但我國發(fā)展不平衡不充分的問題依然突出，特別是進入新時代，面對復(fù)雜多變的國際環(huán)境和國內(nèi)形勢，亟待從區(qū)域政策角度適時提出因應(yīng)之策。
1.建立競爭性區(qū)域發(fā)展新格局
任何一個國家（包括歐盟這樣的共同體）實施區(qū)域戰(zhàn)略和區(qū)域政策通常主要有兩個大的目標(biāo)追求：一是促進區(qū)域之間均衡發(fā)展，避免地區(qū)之間貧富差距拉大；二是推動要素資源在地域空間優(yōu)化組合，避免資源錯配和重復(fù)建設(shè)，提高配置效率和整體競爭力。我們國家的區(qū)域戰(zhàn)略從新中國成立到現(xiàn)在，大體經(jīng)歷了三個階段：改革開放前以內(nèi)陸地區(qū)建設(shè)為重點的均衡發(fā)展階段，改革開放后以提升競爭力為目標(biāo)實施沿海率先發(fā)展的非均衡發(fā)展階段，以及新世紀(jì)開始的以縮小東西部發(fā)展差距為重點的四大板塊總體發(fā)展戰(zhàn)略階段。
黨的十九大提出實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，這個戰(zhàn)略既不同于以往也有別于國外所謂的“均衡戰(zhàn)略”，它追求的目標(biāo)不應(yīng)單純是地區(qū)差距的縮小，更重要的是突出地區(qū)合力和競爭力，既鼓勵地區(qū)之間合作和對口幫扶，又鼓勵地區(qū)之間適度競爭，特別是強調(diào)打破市場分割推動區(qū)域一體化。通過區(qū)域競爭合作，形成“發(fā)達地區(qū)帶動不發(fā)達地區(qū)、城市帶動鄉(xiāng)村、中心城市引領(lǐng)城市群繼而帶動區(qū)域發(fā)展”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新模式，這可以稱作“新時代有競爭力的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，是一個新戰(zhàn)略階段的開始。
2.培育中西部內(nèi)需增長新高地
改革開放40年來，外需對我國經(jīng)濟增長有很大貢獻，中國已成為世界進出口貨物貿(mào)易第一大國，隨著國際環(huán)境的變化尤其是逆全球化躁動，我們必須增強穩(wěn)增長的內(nèi)需韌性。從區(qū)域上看，所謂中國經(jīng)濟韌性好、潛力足、回旋余地大，主要在于我們有廣袤的中西部腹地，這里國土面積和人口分別占全國的82%和56%以上。
為了更有效地釋放這里的內(nèi)需潛力，建議選擇中西部城市化工業(yè)化程度高的“鄭武西成渝”區(qū)域，即鄭州、武漢、西安、成都、重慶構(gòu)成的內(nèi)陸腹地，將此區(qū)域打造成為我國內(nèi)需增長的新高地。在這塊腹地內(nèi)，不僅人口眾多，資源豐富，交通便捷，這幾座中心城市都在建設(shè)“米”字形高鐵，網(wǎng)絡(luò)樞紐地位突出，具有承東啟西、連南貫北的區(qū)位優(yōu)勢。而且，這個區(qū)域里面的五個城市都是國家支持建設(shè)的“國家中心城市”，占全國目前九個國家中心城市的一半多，它們承擔(dān)著獨特的國家使命和功能，引領(lǐng)帶動著成渝、長江中游、中原、關(guān)中平原等四大城市群發(fā)展，是最能展現(xiàn)我國內(nèi)需潛能和回旋余地的區(qū)域?？梢宰鳛閲抑匾膽?zhàn)略后方支撐區(qū)，重點在投資需求和消費需求上著力培育提升，如不斷加密區(qū)域內(nèi)高等級交通信息網(wǎng)絡(luò)，大力發(fā)展現(xiàn)代商貿(mào)物流業(yè)和先進制造業(yè)，增大民生福祉和居民消費能力，這些對我國內(nèi)需擴大和穩(wěn)增長、促協(xié)調(diào)、增信心，均具有關(guān)鍵意義。
3.探索高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展新路徑
我國經(jīng)濟已由高速增長階段進入高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展是體現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念的發(fā)展，其中“協(xié)調(diào)”不僅是高質(zhì)量的內(nèi)在要求，而且也是解決新時代不平衡不充分問題的根本目標(biāo)，沒有區(qū)域城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，國民經(jīng)濟的發(fā)展就存在質(zhì)量缺陷。所謂高質(zhì)量協(xié)調(diào)，我認為本質(zhì)上是更多基于市場機制并體現(xiàn)制度優(yōu)勢，也就是要圍繞新時代實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，更多地發(fā)揮市場在協(xié)調(diào)區(qū)際經(jīng)濟關(guān)系中的決定作用，并且在解決區(qū)域發(fā)展問題中充分發(fā)揮出我國特有的制度性優(yōu)勢效應(yīng)。區(qū)域之間協(xié)調(diào)和城市群內(nèi)部協(xié)同的最大難點，在于利益關(guān)系的調(diào)整，基于市場機制最重要的就是要按照利益共享原則，合理規(guī)范區(qū)域利益關(guān)系，形成區(qū)域發(fā)展的自我協(xié)調(diào)機制。
目前應(yīng)當(dāng)重點運用好三大政策工具，一是國內(nèi)外常用的“財政轉(zhuǎn)移支付”，二是正在積極試行的在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接中實行的“稅收分成”辦法，三是正在探索的跨地區(qū)（流域）之間實行的“生態(tài)補償”辦法，這些工具的運用不僅可以有效緩解區(qū)際利益沖突，也能對各地區(qū)產(chǎn)生激勵效應(yīng)。同時，對那些單純依靠市場和自身力量發(fā)展艱難的地區(qū)實施發(fā)展援助，也是各國區(qū)域政策的通行做法。作為中國特色社會主義國家，我們獨特的制度優(yōu)勢體現(xiàn)在幫助問題區(qū)域脫困不僅力度大、效率高，而且實施效果顯著，地區(qū)人民獲得感強。今后我們還要注重區(qū)域援助工具的改進，如國家財力支援、重大項目傾斜、發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)對口幫扶、干部人才交流以及引導(dǎo)企業(yè)和社會力量投入，以使援助政策更有效。
（作者系中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長兼秘書長、中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員）
（責(zé)任編輯 石逸龍）
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