本文為2013年云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目：我國(guó)地方政府行政權(quán)力制約機(jī)制路徑研究（項(xiàng)目編號(hào)：YB2013112）的階段性成果
對(duì)“一把手”權(quán)力制約和監(jiān)督的制度構(gòu)建
楊 勇
（臨滄師范高等專科學(xué)校 云南臨滄 677000）
【摘要】本文對(duì)中國(guó)語(yǔ)境下的“一把手”作了概述，分析了“一把手”權(quán)力制約和監(jiān)督的困境；提出了“一把手”權(quán)力監(jiān)督的制度構(gòu)建。要科學(xué)配置權(quán)力，建立分權(quán)體制；完善法律制度，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行；理順監(jiān)督體制，形成監(jiān)督合力；健全教育機(jī)制，營(yíng)造廉政氛圍。
【關(guān)鍵詞】“一把手”；權(quán)力制約；監(jiān)督；反腐倡廉；制度構(gòu)建
習(xí)近平總書記在中紀(jì)委二次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)對(duì)一把手的監(jiān)督，保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私。”當(dāng)前，“一把手”的主流是好的，但是，毋庸諱言，由于缺乏有效的權(quán)力制約和監(jiān)督，在一些地方和單位，不同程度地存在著“一把手”決策一言堂、用人一句話、財(cái)務(wù)一支筆、權(quán)力一把抓，絕對(duì)的權(quán)力又導(dǎo)致了權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易和權(quán)色交易等以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象，成為人民群眾痛恨的“一霸手”。 在被查處的各類腐敗案件中，“一把手”腐敗案件越來(lái)越多、腐敗程度越來(lái)越深、腐敗性質(zhì)越來(lái)越惡劣。反腐劍指“一把手”，也讓我們反思“一把手”權(quán)力要如何才能高效、安全運(yùn)轉(zhuǎn)？因此，加強(qiáng)對(duì)“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督成為了十分重要而緊迫的研究課題。
一、中國(guó)語(yǔ)境下的“一把手”概述
“一把手”是一個(gè)來(lái)自民間的形象說(shuō)法，在正式文件中，一般稱為“主要領(lǐng)導(dǎo)干部”，主要是指在一個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)班子”中處于核心地位、具有重要話語(yǔ)權(quán)、承擔(dān)主要責(zé)任的那位“領(lǐng)導(dǎo)干部”。相對(duì)于一般公職人員，“一把手”在領(lǐng)導(dǎo)集體中承擔(dān)著首位負(fù)責(zé)人和最高決策者的角色；從履行職能的角度看，“一把手”具備全面的行政領(lǐng)導(dǎo)功能。
誠(chéng)然，上述界定是人們普遍認(rèn)同的“一把手”的標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)他擁有諸如“簽字報(bào)賬”等方面的權(quán)力。但是，在當(dāng)代中國(guó)語(yǔ)境下，我們應(yīng)該還要看到，“一把手”有著更加廣泛的外延和特征：在他管轄的范圍內(nèi)，他有著相對(duì)集中的權(quán)力，但是，在一個(gè)更大的范圍內(nèi)，他又必須聽(tīng)命于另一個(gè)處于更高地位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部；而后者，也必須聽(tīng)命于某個(gè)處于更高地位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部。以此類推，“主要領(lǐng)導(dǎo)干部之間，就形成了若干向下授權(quán)、向上服從的權(quán)力鏈條?！比魏沃饕I(lǐng)導(dǎo)干部，都是這條權(quán)力鏈條上的一個(gè)紐結(jié)。他作為主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，來(lái)自上一個(gè)紐結(jié)，同時(shí)，他又是下一個(gè)紐結(jié)所代表的主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力之源。這些代表權(quán)力鏈條上的權(quán)力紐結(jié)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部（“一把手”），就是權(quán)力制約與監(jiān)督的重點(diǎn)和難點(diǎn)。說(shuō)他們是監(jiān)督的重點(diǎn)，是因?yàn)樗麄冋莆罩^為集中的權(quán)力，自由裁量權(quán)較大，腐敗的可能性更大；說(shuō)他們是監(jiān)督的難點(diǎn)，也是因?yàn)樗麄冋莆盏臋?quán)力比較集中，擁有的能量比較大，腐敗行為難以被察覺(jué)，監(jiān)督起來(lái)比較困難。因此，在權(quán)力制約和監(jiān)督的領(lǐng)域，“一把手”的權(quán)力制約和監(jiān)督是一個(gè)值得認(rèn)真對(duì)待的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
二、“一把手”權(quán)力制約和監(jiān)督的困境
1、權(quán)力配置不科學(xué)，權(quán)力過(guò)分集中
權(quán)力配置不科學(xué)，權(quán)力過(guò)大、過(guò)分集中，是“一把手”權(quán)力制約與監(jiān)督乏力的總根源。當(dāng)前的權(quán)力配置對(duì)“一把手”賦權(quán)過(guò)重，集人、財(cái)、物大權(quán)于一身，而決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間尚未完全形成相互協(xié)調(diào)的制約機(jī)制，民主集中制優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，導(dǎo)致決策一言堂、用人一句話、財(cái)務(wù)一支筆、權(quán)力一把抓。其中，決策權(quán)、用人權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)和項(xiàng)目審批權(quán)最容易出現(xiàn)尋租，繼而導(dǎo)致腐敗。如黑龍江省綏化市原市委書記馬德，利用手中握有的絕對(duì)的用人權(quán)力，任意提拔使用各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部260多人，僅綏化市各部門的一把手就有50多人，其中也不乏行賄受賄、買官賣官、權(quán)錢交易的現(xiàn)象。這也說(shuō)明了在中國(guó)語(yǔ)境下，“一把手”用人一句話和權(quán)力的向下授受、向上服從的鏈條關(guān)系。從政治制度的原因來(lái)看，權(quán)力越集中，越缺乏制約，則權(quán)力濫用的可能性就越大。權(quán)力過(guò)分集中，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)都掌握在“一把手”手里，造成了“一把手”權(quán)力監(jiān)督的困境。
2、法律制度不完善，權(quán)力界定模糊
近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一系列反腐倡廉相關(guān)政策和法律法規(guī)，尤其是隨著《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》等一系列法規(guī)和文件的陸續(xù)頒布，我國(guó)已構(gòu)建起反腐倡廉法規(guī)制度體系的基本框架。但是，現(xiàn)行有關(guān)“一把手”權(quán)力制約與監(jiān)督的法律制度比較零碎、不具體、可操作性差，相關(guān)配套措施缺乏，且很多必要的法律尚未出臺(tái)，難以真正形成對(duì)“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督。一是法律不健全。目前，反腐倡廉領(lǐng)域的制度建設(shè)呈現(xiàn)出“黨內(nèi)規(guī)定多、國(guó)家法律少”的情況，一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在法律空白。二是規(guī)定不具體。現(xiàn)行的相關(guān)法規(guī)制度原則性多、單一制度多、正面規(guī)定多、規(guī)范對(duì)象泛指多，但是可操作性少、配套制度少、處罰措施少、針對(duì)“一把手”的少。三是法律界定不清。由于缺乏具體的定性量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)，“一把手”職權(quán)范圍和內(nèi)容界定模糊，法律規(guī)定不具體，難以取證，導(dǎo)致“一把手”常借用民主集中制原則下的領(lǐng)導(dǎo)班子或組織集體決定之名行使個(gè)人意志之實(shí)。由于監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不明確、實(shí)施細(xì)則不具體，導(dǎo)致對(duì)“一把手”的監(jiān)督陷入沒(méi)有清晰法律依據(jù)可取證的困境。
3、監(jiān)督體制不順暢，權(quán)力監(jiān)督乏力
在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督體系中，由于受行政管理體制、監(jiān)督體制等的影響，整個(gè)監(jiān)督體制不順暢，監(jiān)督主體多元，缺乏系統(tǒng)性，尚未形成對(duì)“一把手”制約和監(jiān)督的合力，在對(duì)“一把手”的實(shí)際監(jiān)督過(guò)程中并未發(fā)揮出它應(yīng)有的作用和功能。一是監(jiān)督機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作，并以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)掌握在同級(jí)黨委手中，這在客觀上使監(jiān)督機(jī)關(guān)受制于同級(jí)黨委，缺乏監(jiān)督的獨(dú)立性，往往不敢、也不愿意去監(jiān)督同級(jí)黨委，尤其是不敢監(jiān)督“一把手”。二是社會(huì)監(jiān)督缺乏制度保障。目前由于政務(wù)公開(kāi)制度不完善，社會(huì)公眾的知情權(quán)難以保障，且相應(yīng)的監(jiān)督制度保障缺乏，難以監(jiān)督位高權(quán)重的“一把手”。三是各類監(jiān)督尚未形成合力。在現(xiàn)實(shí)監(jiān)督過(guò)程中，各個(gè)監(jiān)督主體各自為政，只對(duì)本系統(tǒng)的上級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，整個(gè)監(jiān)督體系缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，對(duì)“一把手”監(jiān)督合力的整體效能難以發(fā)揮，造成對(duì)“一把手”誰(shuí)都去監(jiān)督、又都監(jiān)督不到位的現(xiàn)象。因此，“上級(jí)管不到，同級(jí)不好管，下級(jí)不敢管，群眾管不了”成為“一把手”監(jiān)督難的主因。
4、教育機(jī)制不健全，特權(quán)思想嚴(yán)重
由于廉政教育機(jī)制不健全，教育形式與內(nèi)容陳舊，教育效果不好，“一把手”的“官本位”思想、等級(jí)特權(quán)思想不能消除，有的人認(rèn)為當(dāng)了官就可以高人一等，尤其是當(dāng)了“一把手”更是做了人上人。他們常常以“老大”、“老板”自居，強(qiáng)調(diào)個(gè)人的權(quán)威和個(gè)人權(quán)力的極端性，對(duì)法律無(wú)所畏懼，民主集中制往往成了擺設(shè)，別人只有絕對(duì)服從的份，逐漸蛻變成“一霸手”。
三、“一把手”權(quán)力監(jiān)督的制度構(gòu)建
1、科學(xué)配置權(quán)力，建立分權(quán)體制
（1）建立科學(xué)的權(quán)力配置機(jī)制?？茖W(xué)配置權(quán)力，就是要使權(quán)力既相互制約又相互協(xié)調(diào)，既要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，做到結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效，又要使權(quán)力切實(shí)發(fā)揮作用，做到權(quán)責(zé)一致、規(guī)范有序、相互協(xié)調(diào)、運(yùn)行順暢，讓權(quán)力在合理的邊界內(nèi)規(guī)范正確的運(yùn)行，促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)不斷向前發(fā)展。要根據(jù)集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，對(duì)“一把手”和班子其他領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行合理的權(quán)限劃分和分工，把權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一起來(lái)，強(qiáng)化個(gè)人分工負(fù)責(zé)和行政問(wèn)責(zé)制，避免“一把手”越權(quán)、包攬一切的現(xiàn)象產(chǎn)生。
（2）完善“一把手”分權(quán)制度。按照“行政三分制”原則，建立政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約機(jī)制。一是減少“一把手”的審批權(quán)和自由裁量權(quán)。大力推行“一把手四個(gè)不直接分管”制度，而是由副職或班子成員直接去分管某項(xiàng)工作，使副職由“旁觀者”變成為“操作者”，讓“一把手”由“操作員”轉(zhuǎn)變成“監(jiān)督員”，對(duì)分管者的人、財(cái)、物工作進(jìn)行監(jiān)督，由此形成相互制約制衡的機(jī)制。二是健全領(lǐng)導(dǎo)干部選舉制。在合理范圍內(nèi)，拓寬舉薦渠道，實(shí)行“差額提名”制度，把干部選拔任用的提名權(quán)、初選權(quán)交給群眾，形成“多數(shù)人選人，在多數(shù)人中選人”的模式，做到提拔一個(gè)干部，要求至少兩個(gè)以上候選人，然后由集體決策，約束、規(guī)范“一把手”人事權(quán)，削弱“一把手”干部任用的權(quán)力，打破“用人一句話”的僵局。三是堅(jiān)持和完善民主集中制。進(jìn)一步完善黨內(nèi)生活的各項(xiàng)制度，大力推行“三重一大”事項(xiàng)集體決策制度和一把手“末位表態(tài)”制度，以健全的黨內(nèi)民主機(jī)制制約“一把手”的權(quán)力。
2、完善法律制度，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行
（1）健全制約監(jiān)督法規(guī)體系。根據(jù)當(dāng)前“一把手”權(quán)力運(yùn)行的新特點(diǎn)，及時(shí)對(duì)“一把手”權(quán)力制約和監(jiān)督的法律及制度進(jìn)行廢、改、立，健全基本法律監(jiān)督制度。一是科學(xué)界定“一把手”職權(quán)范圍。制定詳細(xì)具體的政策制度，合理界定“一把手”的職權(quán)范圍和政治、生活待遇等正當(dāng)權(quán)力，控制權(quán)力范圍，劃清權(quán)力與腐敗界限，堅(jiān)決制止職權(quán)濫用和特權(quán)泛濫。二是強(qiáng)化法律制度的權(quán)威性和可操作性。細(xì)化量化法律制度對(duì)于“一把手”權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)控的相關(guān)規(guī)定，制定剛性的實(shí)施措施，使其具有真正的權(quán)威性和可操作性。三是建立健全相關(guān)配套制度。制定國(guó)家反腐敗法、群眾舉報(bào)法、領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)和個(gè)人重大生活事項(xiàng)申報(bào)法等一系列配套法律制度。
（2）規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。一是大力推行權(quán)力清單制度。科學(xué)界定“一把手”權(quán)力，理清“一把手”權(quán)力來(lái)源，編制“一把手”權(quán)力目錄和權(quán)力運(yùn)行流程圖，公開(kāi)“一把手”權(quán)力清單，將“一把手”權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程、全方位地處于“陽(yáng)光”之下，確?！耙话咽帧睓?quán)力正確行使。二是堅(jiān)持和完善政務(wù)公開(kāi)制度。要堅(jiān)持“一把手”權(quán)力決策和運(yùn)行的公開(kāi)制度，把政務(wù)公開(kāi)、決策透明作為“一把手”施政的基本準(zhǔn)則，加強(qiáng)對(duì)“一把手”權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部和外部監(jiān)督，讓“一把手”的權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。三是強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)制。要認(rèn)真落實(shí)“一把手”負(fù)責(zé)制和行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制，不斷強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)制，加大責(zé)任追究力度。對(duì)“一把手”因決策嚴(yán)重失誤、失職瀆職、監(jiān)管不力、濫用職權(quán)、用人失察失誤等造成惡劣影響或重大損失的情形，要依紀(jì)依法追究其相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，促使“一把手”謹(jǐn)慎用權(quán)。
3、理順監(jiān)督體制，形成監(jiān)督合力
（1）聚合“一把手”權(quán)力監(jiān)督力量。一是強(qiáng)化專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。改革各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政管理和領(lǐng)導(dǎo)體制，由上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和同級(jí)黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)改變?yōu)樯霞?jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)垂直統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，突出上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)權(quán)。二是提高社會(huì)監(jiān)督的監(jiān)督地位。要建立相應(yīng)的保障制度，提高相應(yīng)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓媒體、網(wǎng)絡(luò)、群眾等社會(huì)監(jiān)督主體可以參與到政府決策和權(quán)力行使過(guò)程中，真正做到回應(yīng)社會(huì)公眾需求。三是建立相互協(xié)調(diào)的監(jiān)督體系。明確劃分不同權(quán)力監(jiān)督主體間的職權(quán)，建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)間的聯(lián)絡(luò)機(jī)制、綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和信息溝通渠道，做到信息共享、資源整合，分工協(xié)作、密切配合的和諧關(guān)系，形成有效的監(jiān)督合力。
（2）進(jìn)一步完善巡視制度。整合黨內(nèi)監(jiān)督資源，把巡視同黨內(nèi)其他監(jiān)督統(tǒng)一起來(lái)，同黨內(nèi)各項(xiàng)監(jiān)察制度結(jié)合起來(lái)，提高黨內(nèi)監(jiān)督的整體水平；健全巡視制度體系建設(shè)，完善巡視工作配套制度，使巡視工作制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。同時(shí)，將“一把手”作為巡視的重點(diǎn)，以“對(duì)腐敗零容忍”的嚴(yán)肅態(tài)度，嚴(yán)肅查處“一把手”違紀(jì)違法行為。
4、健全教育機(jī)制，營(yíng)造廉政氛圍
（1）構(gòu)建拒腐防變教育長(zhǎng)效機(jī)制。建立健全拒腐防變教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和相配套的工作機(jī)制，確保拒腐防變教育工作的組織領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力；建立健全拒腐防變教育保障機(jī)制，把拒腐防變教育的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處；建立健全拒腐防變教育活動(dòng)機(jī)制，深入開(kāi)展反腐倡廉、拒腐防變教育活動(dòng)，著力形成拒腐防變教育長(zhǎng)效機(jī)制，用良好的制度和機(jī)制教育警示、約束“一把手”的行為。
（2）營(yíng)造廉政社會(huì)氛圍。要積極挖掘和整合廉政文化資源，不斷擴(kuò)大廉政文化的覆蓋面、影響面、教育面；“一把手”要按照“三嚴(yán)三實(shí)”要求，廉潔自律作好表率，積極踐行廉政文化建設(shè)的實(shí)踐活動(dòng)；新聞媒體要積極介入廉政文化建設(shè)之中，頌揚(yáng)廉政人事，鞭撻腐敗行為，營(yíng)造廉政社會(huì)輿論，正確引導(dǎo)廉政文化建設(shè)。同時(shí)要加強(qiáng)思想道德、職業(yè)道德、家庭美德、社會(huì)公德教育，發(fā)揮文化熏陶的功能和教育的整體效能，在全社會(huì)營(yíng)造一個(gè)不易腐、不敢腐、不能腐的良好氛圍。
【參考文獻(xiàn)】
【1】習(xí)近平.在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上發(fā)表重要講話[N].人民日?qǐng)?bào),2014-1-23
【2】喻中.權(quán)力制約的中國(guó)語(yǔ)境[M].北京:法律出版社,2013.11
【3】喬德福.“一把手”特權(quán)治理困局及其破解路徑[J].理論探討,2014(2)
【4】原淑玲.試論對(duì)“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督[J].青島行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010(3)
【5】喬德福.治理“一把手”腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新探討[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2013(1)
【作者簡(jiǎn)介】
楊勇（1986—），男，傣族，云南楚雄人，公共管理專業(yè)碩士研究生，臨滄師范高等?？茖W(xué)校管理與經(jīng)濟(jì)系講師。
掃一掃上新西部網(wǎng)
不良信息舉報(bào)窗口
