本文為浙江省民政事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃前期重點(diǎn)課題：浙江省社會救助體制機(jī)制改革創(chuàng)新研究（ZM201413508）；國家社科規(guī)劃課題：基于社會網(wǎng)絡(luò)視角的農(nóng)村留守老年人社會支持系統(tǒng)模型研究（13BSH091）之成果
（浙江農(nóng)林大學(xué) 浙江臨安 311300）
【摘 要】本文闡述了我國就業(yè)救助的發(fā)展?fàn)顩r，分析了目前我國就業(yè)救助制度存在的問題，提出了相關(guān)對策和建議。要健全勞動能力鑒定機(jī)制，不斷完善低保制度；凝聚社會力量，提升救助質(zhì)量；健全網(wǎng)絡(luò)信息平臺，實(shí)現(xiàn)資源共享。
【關(guān)鍵詞】就業(yè)救助；發(fā)展現(xiàn)狀；問題；對策
一、引言
社會救助(Social Assistance)是指國家和其他社會主體對于遭受自然災(zāi)害、失去勞動能力或者其他低收入公民給予物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。就業(yè)救助，也稱就業(yè)援助，是社會救助的重要組成部分，是指通過財政、稅收等政策扶持，對生活貧困、有勞動能力但就業(yè)困難的失業(yè)人員如下崗失業(yè)人員、殘疾人、零就業(yè)家庭、失地農(nóng)民工等給予就業(yè)扶持和幫助的制度。在具體實(shí)踐中，就業(yè)救助既促進(jìn)就業(yè)困難人員再就業(yè)，又減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)人工成本，增強(qiáng)企業(yè)活力，是一項從根本上解決就業(yè)困難人員家庭困難的措施。
就業(yè)影響到每個家庭的收入和生活，是民生之本、發(fā)展之源，具有穩(wěn)定的勞動收入是民眾維持基本生活和防止貧困的根本途徑。作為現(xiàn)代社會必不可少的管理制度之一，完善就業(yè)救助制度有利于社會管理的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)社會充分就業(yè)，縮小貧富差距，保障社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)的總體背景下，分析就業(yè)救助制度存在的問題，并給出切實(shí)可行的對策，具有重要研究價值。
二、我國就業(yè)救助制度基本發(fā)展?fàn)顩r
了解我國就業(yè)救助制度的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，有利于深入理解就業(yè)救助，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)目前存在的問題。我國就業(yè)救助制度的發(fā)展主要分三個時期。
1、萌芽期（新中國成立——改革開放前）
政策：1950年政務(wù)院發(fā)布了《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》，對舊中國留下的400多萬失業(yè)人員進(jìn)行了妥善安置。此外，根據(jù)生產(chǎn)自救方針，成立合作社,將因常年戰(zhàn)爭造成的傷殘士兵組織起來從事手工業(yè)或小型加工業(yè)生產(chǎn)。隨后，為進(jìn)一步促進(jìn)殘疾人就業(yè)，1957年國務(wù)院內(nèi)務(wù)部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于城市烈屬、軍屬和貧民生產(chǎn)單位的稅收減免和貸款扶助問題的通知》，開啟了我國殘疾人就業(yè)救助稅收減免的先河。
特點(diǎn)：我國的就業(yè)救助制度真正意義上產(chǎn)生了，但救助對象較單一，主要針對失業(yè)工人和殘疾人進(jìn)行救助。
2、上升期（改革開放初——20世紀(jì)末）
十一屆三中全會后，在國家相關(guān)法律保護(hù)及優(yōu)惠政策扶持下，我國就業(yè)救助工作得到極大的恢復(fù)和發(fā)展。
政策：1980年，在全國勞動工作會議上黨中央推出“在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)下，勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合”的建設(shè)性就業(yè)方針。1982年，我國憲法首次出現(xiàn)了“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾公民的勞動、生活和教育”的社會性條款。我國的失業(yè)保險制度是在1986年正式建立的，以配合國有企業(yè)改革和勞動制度改革。1993年，國務(wù)院發(fā)布《國有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》，以增強(qiáng)企業(yè)活力，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。1995年9月，勞動部頒布了《就業(yè)登記規(guī)定》，隨后11月頒布《職業(yè)介紹規(guī)定》。1998年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于切實(shí)做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，切實(shí)保障下崗職工的基本生活，大力實(shí)施再就業(yè)工程，進(jìn)一步推動了我國就業(yè)保障制度建設(shè)進(jìn)程?！妒I(yè)保險條例》于1999年頒布實(shí)施。
特點(diǎn)：這個階段中國的就業(yè)救助立法開始起步并得到初步發(fā)展，就業(yè)主體由單一化向多元化轉(zhuǎn)變，就業(yè)渠道拓寬，競爭機(jī)制被引入就業(yè)領(lǐng)域。由于此時我國國有企業(yè)處在改制階段，就業(yè)救助涉及的對象仍比較單一，僅包括殘疾人和國企下崗職工。就業(yè)救助方式也主要是保障基本生活，很少涉及困難群體勞動技能的提升。
3、改善期（21世紀(jì)初至今）
政策：2002年，中共中央國務(wù)院出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，確立了中國特色的積極就業(yè)政策框架。2005 年，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》對原有的就業(yè)政策進(jìn)一步擴(kuò)展和充實(shí)。2007年，設(shè)立公平就業(yè)專章的《就業(yè)促進(jìn)法》正式頒布，一系列積極的就業(yè)政策被上升為法律規(guī)定，救助就業(yè)工作開始了長效化、法制化的征程。2008年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好促進(jìn)就業(yè)工作的通知》，進(jìn)一步完善面向所有就業(yè)困難人員的就業(yè)救助制度。2014年，國務(wù)院公布《社會救助暫行辦法》，以政府法規(guī)的形式來確定救助是全社會的事，不再由政府一方面承擔(dān)，把大門向社會敞開。
特點(diǎn)：從21世紀(jì)初至今，關(guān)于就業(yè)困難人員的政策性措施越來越多，涉及到救助對象不再只是殘疾人、下崗失業(yè)人員，零就業(yè)家庭、失地農(nóng)民工也得到了應(yīng)有的關(guān)注，就業(yè)困難人員的就業(yè)救助得到了較快的發(fā)展與進(jìn)步。
三、目前我國就業(yè)救助制度存在的問題
新中國成立近七十年來，就業(yè)模式由計劃為主轉(zhuǎn)型為以市場為導(dǎo)向，就業(yè)救助領(lǐng)域的法律和政策得到前所未有的發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化和信息時代的到來，社會結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜多元，就業(yè)救助過程中不斷呈現(xiàn)出新的問題亟待解決。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)目前我國就業(yè)救助主要存在以下問題。
1、勞動能力鑒定機(jī)制不健全，助長“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象
城鄉(xiāng)低保制度是政府和社會建立的一種維護(hù)城鄉(xiāng)困難群眾基本生存發(fā)展權(quán)利的制度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些具有工作能力人員，包括一些殘疾人，理應(yīng)接受就業(yè)救助并有能力獲得免費(fèi)介紹、安置工作的機(jī)會。但是考慮到一經(jīng)就業(yè)，就不再符合低保條件，且工資與低保補(bǔ)助相差無幾，所以有一部分具有勞動能力的人為了得到低保補(bǔ)助，拒絕進(jìn)行勞動能力鑒定，謊稱無勞動能力。由于目前國家沒有統(tǒng)一設(shè)置專門對勞動能力進(jìn)行鑒定的機(jī)構(gòu)，且在醫(yī)院進(jìn)行鑒定成本過高，所以這一部分人被社會“包養(yǎng)”，出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。
2、社會力量參與無章可循，與政府部門銜接不暢
目前，社會救助工作總體情況是政府干得忙不過來，民間力量卻發(fā)揮不夠。研究發(fā)現(xiàn)內(nèi)地人員到沿海城鎮(zhèn)務(wù)工沒有落實(shí)，要求救助的現(xiàn)象比較普遍，但到救助管理站接受救助不是他們的目的，需要有效解決他們“生活無著”問題才是重中之重，這種情況下需要充分發(fā)揮民間社會力量的作用。盡管目前我國社會組織登記管理體制改革已經(jīng)取得一些進(jìn)步，但民間慈善機(jī)構(gòu)申請注冊仍面臨程序復(fù)雜、難度大等問題，以至于民間力量與政府部門不能很好地溝通配合。
3、救助信息網(wǎng)絡(luò)平臺不健全，利用不充分
關(guān)于就業(yè)救助的信息網(wǎng)絡(luò)平臺有兩方面：一個是政府內(nèi)部各部門以及政府與銀行等的信息資源共享網(wǎng)絡(luò)平臺。民政部門與社保部門、勞動部門、住建部門等之間目前還未完全實(shí)現(xiàn)關(guān)于困難人員的信息共享。民政部門想要了解困難人員的相關(guān)信息，需要復(fù)雜程序。其他部門彼此之間也無法共享資源。再者，政府無力查詢申請救助人員的銀行存款、證券交易等信息，特別是在外地銀行的存款。二是招聘求職的大眾網(wǎng)絡(luò)平臺。信息網(wǎng)絡(luò)化時代，大學(xué)生網(wǎng)絡(luò)求職應(yīng)用廣泛，但一些文化素質(zhì)較低人群不熟悉計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)操作，很難接觸網(wǎng)絡(luò)招聘信息。目前，國內(nèi)比較權(quán)威可靠的招聘網(wǎng)站較少，現(xiàn)存的也沒有充分利用起來。
四、對策和建議
1、健全勞動能力鑒定機(jī)制，不斷完善低保制度
建立市級的勞動能力鑒定委員會。有些地區(qū)實(shí)行將這一職責(zé)下放至縣級部門，方便群眾就近鑒定，卻存在有失公平、專家人手不夠等問題。市里統(tǒng)一管理更加符合相關(guān)法律法規(guī)，鑒定工作更加合情合理，更具公平性、科學(xué)性、權(quán)威性。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要求存在勞動能力異議的低保申請人進(jìn)行勞動能力鑒定，對其拒絕的，可視其為有勞動能力。再者，建立健全低保漸退機(jī)制，規(guī)定經(jīng)推薦就業(yè)上崗。完善低保制度，幫助困難人員自食其力、擺脫貧困，防止長期“吃低保”和“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。
2、凝聚社會力量，提升救助質(zhì)量
隨著民間組織的進(jìn)步和成熟，政府應(yīng)當(dāng)考慮充分整合這些資源和力量，并出臺激勵政策，調(diào)動他們參與就業(yè)救助的積極性。第一，鼓勵單位和個人通過設(shè)立幫扶項目、提供志愿服務(wù)、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)等方式參與社會救助，幫助需要救助的人員獲得工作崗位。第二，扶持中小企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)崗位，企業(yè)參與社會救助，可以享受財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策。第三，縣級以上人民政府可以將社會救助中的具體服務(wù)事項通過委托、承包、采購等方式，向社會購買服務(wù)。第四，開展“站企共建”活動。與職業(yè)介紹服務(wù)中心共建，在救助站內(nèi)設(shè)立聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，幫助為務(wù)工不著的臨時遇困群眾聯(lián)系工作，努力使他們能夠自我救助、自我解決困難。
3、健全網(wǎng)絡(luò)信息平臺，實(shí)現(xiàn)資源共享
建立各部門信息資源網(wǎng)絡(luò)共享系統(tǒng)過程中牽涉部門權(quán)力和利益，需要省級及以上政府牽頭進(jìn)行頂層設(shè)計。各單項救助措施形成銜接順暢、統(tǒng)一規(guī)范的有機(jī)整體，社會救助工作信息互動、資源共享，不僅能為工作人員的辦公提供便利，也能替受助人員免去不少麻煩，提高救助效率。其次，政府需鼓勵地方建立招聘網(wǎng)站，與需要招聘的單位進(jìn)行對接，為更多求職人員服務(wù)。宣傳網(wǎng)上求職，加大對網(wǎng)上招聘信息的審核力度，為群眾提供一個方便可靠的求職平臺。美國政府在這方面的做法值得我們學(xué)習(xí)，特別是建立了完善的由人力資源網(wǎng)、市場信息網(wǎng)、工作崗位網(wǎng)及職業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)等組成的就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，失業(yè)者可以在網(wǎng)上尋找全國各地的可靠空缺崗位，這已成為企業(yè)和求職者的便捷通道。
五、小結(jié)
就業(yè)和再就業(yè)事關(guān)民生，是解決群眾生活困難的治本之策。只有政府結(jié)合社會力量對生活貧困、有勞動能力但就業(yè)困難人員給予就業(yè)扶持和幫助，提供可靠保障，才能逐步縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定。就業(yè)救助理應(yīng)成為構(gòu)建弱勢群體社會保障體系的一個支柱。
我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)、深化社會保障制度改革的關(guān)鍵時期，就業(yè)救助工作需相關(guān)部門做好充分準(zhǔn)備，并積極調(diào)動公民自身力量和社會力量，才能做好、做大、做強(qiáng)，從而提高人民生活水平，實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。
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【作者簡介】
丁芳（1990.7-），女，山東費(fèi)縣人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，2014級在讀研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)科技組織與服務(wù)。
張本效（1965-），男，山東莒縣人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，從事社會學(xué)、城市管理理論與實(shí)踐研究。
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