（清華大學(xué)法學(xué)院 北京 100084）
【摘 要】法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制的實證研究，體現(xiàn)在其貫穿于成功籌辦北京奧運會等活動和在抗災(zāi)救災(zāi)中構(gòu)建規(guī)范體系。其理論依托著眼于問責(zé)制、法與政策等方面。法紀(jì)監(jiān)督的綜合意義一是維護(hù)經(jīng)濟(jì)自由與秩序，二是以有效實施機(jī)制完善法治。
【關(guān)鍵詞】法紀(jì)；監(jiān)督機(jī)制 ;實證分析；理論依托；綜合意義
在一段時期內(nèi)，我國進(jìn)行的北京奧運、抗震救災(zāi)等重大的國家行為，既有順應(yīng)法治建設(shè)趨勢、依法實施之需，又有政策性，體現(xiàn)了法與政策的交融。確保公共權(quán)力的依法恰當(dāng)運行，必須致力于建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的體制與機(jī)制。[1]在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的實務(wù)中，監(jiān)督機(jī)制正在建立健全；通過監(jiān)督機(jī)制的保障，國家行為得以貫徹落實、取得成效。關(guān)于籌辦第29屆北京奧運會、殘奧會等大型活動的監(jiān)督，關(guān)于四川汶川、青海玉樹地震災(zāi)害發(fā)生后在抗震救災(zāi)和涉及資金物資情況的監(jiān)督，是體現(xiàn)法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制的實例，是以法學(xué)視角開展研究的實踐源頭。而監(jiān)督的依據(jù)，是黨紀(jì)政紀(jì)等紀(jì)律和法律法規(guī)。[2]本文所分析的正是法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制，即為了使特定權(quán)力、事項、行為沿著正確的軌道運行，監(jiān)督主體運用法律及紀(jì)律所賦之權(quán)與手段，對監(jiān)督對象（行使特定權(quán)力的組織和人員）進(jìn)行監(jiān)察、督促活動的過程與工作機(jī)理。
一、法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制實證簡析
1、法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制貫穿于成功籌辦北京奧運會等活動
投入巨大的奧運會籌辦工作，如何避免出現(xiàn)問題，保障籌辦工作廉潔高效進(jìn)行？北京奧運涉及人員、資金、物資眾多，特別是存在著大量的奧運建設(shè)項目需要監(jiān)督。法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制為北京奧運的成功舉辦奠定基礎(chǔ)，并在此后籌辦上海世博會等工作中得到運用。
關(guān)于監(jiān)督主體的組建：2001年12月13日，第29屆奧運會監(jiān)督委員會和第29屆奧組委同日成立，監(jiān)督委員會具有行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、財政監(jiān)督與民主監(jiān)督等方面的綜合監(jiān)督職能，這是在奧運會歷史上首次設(shè)立了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。監(jiān)察審計部是監(jiān)督委員會的辦事機(jī)構(gòu)，同時是北京奧組委的內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，受雙重領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)監(jiān)督北京奧組委各個部門及其員工履行職責(zé)和廉潔自律情況，也負(fù)責(zé)監(jiān)督委員會日常工作；另外，北京市政府和體育總局等直接承擔(dān)著籌辦工作的單位相應(yīng)建立起專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。[3]以上各司其職又相互配合的具體監(jiān)督組織，構(gòu)成了北京奧運會的法紀(jì)監(jiān)督主體。
關(guān)于工作機(jī)制的建立健全：以上述監(jiān)督主體的綜合力量為依托，通過加強(qiáng)宣傳教育，建立健全消除腐敗動機(jī)、促使工作人員主觀上不愿消極腐敗的自律機(jī)制；通過健全規(guī)章制度，建立健全抑制腐敗機(jī)會、促使工作人員不能伺機(jī)消極腐敗的防范機(jī)制；通過強(qiáng)化懲治，建立健全增加腐敗風(fēng)險、促使工作人員不敢進(jìn)行腐敗的責(zé)任追究機(jī)制，特別是結(jié)合場館建設(shè)、票務(wù)、市場開發(fā)等重要事項，盯住人、財、物等重大環(huán)節(jié)，制定和實施一系列標(biāo)準(zhǔn)明確、程序規(guī)范、權(quán)限科學(xué)、責(zé)任明晰的可行性制度，再以針對各個中層以上干部的廉政檔案為考核依據(jù)，實現(xiàn)監(jiān)督的體系化、常態(tài)化、動態(tài)化。[4]工作機(jī)制還包括以傳統(tǒng)媒體和互聯(lián)網(wǎng)等輿論載體推動信息公開、“陽光”監(jiān)督。所有建設(shè)項目公開招標(biāo)投標(biāo)，推行全部“陽光工程”，大宗物資公開采購并委托政府采購中心進(jìn)行，重大事項集體決策以規(guī)范和限制自由裁量權(quán)同時進(jìn)行透明發(fā)布；以受理投訴舉報責(zé)任制接受社會檢驗以做到“有訴必受理，件件有落實，件件有答復(fù)”。
關(guān)于監(jiān)督事項的推進(jìn)：奧運監(jiān)督工作點多面廣，需要突出重點，全面推進(jìn)。奧運場館建設(shè)與建成以后運行的情況，因備受國內(nèi)外輿論的關(guān)注，成為北京奧運會監(jiān)督委員會工作的重點領(lǐng)域。監(jiān)督委員會專設(shè)下屬的工程監(jiān)督室，以即時監(jiān)督覆蓋奧運場館建設(shè)項目。以中央或者地方投資融資等方式籌集資金開展的新建、改建擴(kuò)建和臨時建設(shè)場館等項目，都要據(jù)建設(shè)進(jìn)度對項目的前期籌備、建設(shè)實施、竣工交付這三個階段，由計算機(jī)系統(tǒng)予以基礎(chǔ)的審計監(jiān)督，實現(xiàn)對投資、工期和施工質(zhì)量的動態(tài)監(jiān)督檢查。同時，建立監(jiān)督數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)建設(shè)的檔案化、數(shù)據(jù)化管理，尤其是對于奧運工程建設(shè)工程各部門的盡職履責(zé)、概算預(yù)算結(jié)算、招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)濟(jì)合同執(zhí)行、項目質(zhì)量管理、項目資金開支等要點，進(jìn)行了40余次視察檢查，提出了監(jiān)督意見以督促場館建設(shè)工作。此外，有關(guān)單位向北京奧運會共計28個場館派駐了場館監(jiān)督辦公室，到現(xiàn)場督促檢查場館工作人員履行職責(zé)情況。在北京奧運會進(jìn)入比賽階段后，又對規(guī)范賽時工作人員行為、嚴(yán)格責(zé)任追究進(jìn)行了加強(qiáng)。在北京奧運會結(jié)束后，不放松對物資回收、處置以及賽會工作人員安置的監(jiān)督，推進(jìn)審計監(jiān)督“回頭看”，并總結(jié)經(jīng)驗，提煉規(guī)律，啟迪將來。[5]總體上看，通過點面結(jié)合的全程監(jiān)督，避免問題產(chǎn)生，促進(jìn)機(jī)制完善。
2、法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制在抗災(zāi)救災(zāi)中構(gòu)建規(guī)范體系
在四川汶川地震和青海玉樹地震等自然災(zāi)害中，抗震救災(zāi)特別是災(zāi)后恢復(fù)重建等工作涉及面廣、重點難點事項繁雜、耗時較長。為了確保有關(guān)急難險重任務(wù)完成，同時保證完成任務(wù)的工作廉潔高效，法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制通過建立健全監(jiān)督檢查體系，強(qiáng)化對抗震救災(zāi)決策部署落實狀況以及資金物資管理使用情況的監(jiān)督檢查，同時做好信息公開工作，并明確執(zhí)行紀(jì)律。[6]在抗震救災(zāi)中，法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)調(diào)科學(xué)化、規(guī)范化，既有細(xì)則式的《抗震救災(zāi)款物管理使用違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》以及諸如《政府信息公開條例》等已經(jīng)存在的制度基礎(chǔ)，又有即時的規(guī)范性文件作為具體依據(jù)。比如，在青海玉樹地震發(fā)生后，《關(guān)于認(rèn)真做好青海玉樹抗震救災(zāi)監(jiān)督檢查工作的通知》，專門就相關(guān)單位和組織監(jiān)督檢查事項、監(jiān)督檢查體系、信息公開、執(zhí)行紀(jì)律等方面作了明確規(guī)定。[7]同期還有相關(guān)單位、組織各依職責(zé)而制定的涉及劃撥資金、采購物資以及項目招標(biāo)投標(biāo)、工程監(jiān)理、驗收交接等具體情況的監(jiān)督辦法等規(guī)定出臺。以富有時效性的通知、辦法等規(guī)范性文件，作為推動和強(qiáng)調(diào)法紀(jì)監(jiān)督實際工作的及時依據(jù)。
調(diào)查處理，是懲治和糾正違紀(jì)違法行為、追究相關(guān)責(zé)任的手段，還能夠進(jìn)行威懾、預(yù)防再犯。如果抗震救災(zāi)中發(fā)生貪污私分、截留克扣和擠占挪用救災(zāi)款物，違規(guī)插手工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)，失職瀆職等問題，將損害群眾尤其是災(zāi)區(qū)群眾利益，危及抗震救災(zāi)整體工作進(jìn)展，破壞整體工作的形象，因此務(wù)必認(rèn)真調(diào)查、嚴(yán)肅處理。依靠規(guī)范的基礎(chǔ)，抗震救災(zāi)的行政監(jiān)督機(jī)制，落實到具體的監(jiān)督工作中。在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建中，四川從全省紀(jì)檢監(jiān)察、財政、審計、發(fā)展改革、建設(shè)等機(jī)關(guān)抽調(diào)了近三百名干部，組成七個工作組在抗震救災(zāi)一線進(jìn)行駐點和巡回檢查。2009年，四川查處抗震救災(zāi)資金物資管理使用方面違紀(jì)違法人員277人，其中35人被司法機(jī)關(guān)追究法律責(zé)任。[8]調(diào)查處理彰顯了法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制的嚴(yán)肅性。此外，信息公開與輿論環(huán)境營造，比如形勢和政策宣講，工作情況動態(tài)播報，正面事跡弘揚、反面案例曝光，都在監(jiān)督工作中進(jìn)行體現(xiàn)。
二、法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制的理論依托
關(guān)于問責(zé)制、法與政策等方面的研究，可以著眼于法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制這一理論與實際工作結(jié)合的紐帶。
1、問責(zé)制理論
從法治建設(shè)而言，需要政府和社會之間的互動,而問責(zé)制結(jié)合了角色擔(dān)當(dāng)、說明回應(yīng)和違法責(zé)任追究，可擔(dān)當(dāng)此任。比如，在政府的經(jīng)濟(jì)管理活動中，在諸多環(huán)節(jié)之中均需要發(fā)揮政府的角色。為完成上述角色，立法機(jī)關(guān)不可能在法律文本上把政府的職權(quán)詳加規(guī)定，而是只能采取概括授權(quán)之方式，并因此產(chǎn)生了自由裁量的空間。為了規(guī)范行政裁量權(quán)的行使，防止政府的異化，就需要借助問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化對政府的監(jiān)督。問責(zé)制體現(xiàn)了權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法治要求，并加以有效督促落實，防止出現(xiàn)有責(zé)不處、違法不究的狀況。需要指出的是，不能將此處的責(zé)任，狹隘地理解為違法責(zé)任。因為在現(xiàn)代社會，公私交融已是公認(rèn)的既定事實。為此，國家需要超越之前公私對峙時期僅在相關(guān)主體違反法律之時才對其追究違法責(zé)任的角色擔(dān)當(dāng)，而是必須通過頒布經(jīng)濟(jì)政策、指令等方式，積極主動地介入到經(jīng)濟(jì)活動之中，以回應(yīng)社會的需求。在此背景下，相關(guān)主體的行為依據(jù)，就呈現(xiàn)出同時融合了法律以及行政科層制內(nèi)部的政策、紀(jì)律的復(fù)合結(jié)構(gòu)。在這些法律、政策、紀(jì)律未獲遵守的情況下，就必須加以問責(zé)，為此法紀(jì)責(zé)任的理念應(yīng)運而生。
2、“法與政策”理論
在前法治時代，政策是同人治相融的，法律教學(xué)多講刑事政策、民事政策，法院判案也多依相關(guān)政策。但隨著“依法治國”寫入憲法并深入人心，政策漸漸遠(yuǎn)離人治，而與法相互融合，在法的宗旨實現(xiàn)這一層面之中發(fā)揮作用。這是由于“徒法不足以自行”，且法律難免存在漏洞、滯后、相互矛盾等缺陷，因而需要法治理念和政策作為靈魂，按法治精神與政策梳理和運用法條，以恰當(dāng)?shù)恼咭I(lǐng)法律發(fā)展方向、確定行動章法，實現(xiàn)法治、善治。政策被納入法治軌道，體現(xiàn)了法與政策的融合趨勢。公共政策，也即政府為實現(xiàn)公共職能與有效治理而采取的“施政之策”，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會多個領(lǐng)域，具體表現(xiàn)為一系列的謀略、法令、條例、措施，其與法律的互動值得研究。在某種意義上，經(jīng)濟(jì)法是經(jīng)濟(jì)政策的法律化，是確保經(jīng)濟(jì)政策實現(xiàn)的法制依托。在經(jīng)濟(jì)法理論與制度的形成過程中，經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生著非常深刻的影響。另外，在法律的實施層面，也常常需要在基本的規(guī)范框架內(nèi)通過政策直接發(fā)揮作用。[9]對法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行研究，不應(yīng)僅限于分析法律的授權(quán)和實施，也需要分析涉及宏觀調(diào)控和抗震救災(zāi)等重大工作的政策情況。值得指出的是，前蘇聯(lián)“經(jīng)濟(jì)行政法”早已無人問津，其覆轍不能重蹈，而是要結(jié)合“法與政策”的理論基礎(chǔ)并參考法學(xué)界涉及對公共權(quán)力監(jiān)督制約的有關(guān)理論，研究符合中國實際和法治要求的法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制。
三、法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制的綜合意義
1、維護(hù)經(jīng)濟(jì)自由與秩序
哲學(xué)的經(jīng)典觀點認(rèn)為矛盾無時不有、無處不在。具體看市場的法制建構(gòu)與運行中，實際存在經(jīng)濟(jì)調(diào)制權(quán)和市場自治權(quán)這一對“矛盾”，該矛盾雙方的對立統(tǒng)一，表現(xiàn)在對抗博弈而合作共生。[10]法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制通過“公”的國家行為及其蘊含的國家意志，滲進(jìn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，強(qiáng)化規(guī)矩，促成方圓，形成符合國家意志的經(jīng)濟(jì)秩序。同時，這種意志和秩序，在市場經(jīng)濟(jì)的范疇內(nèi)，是為了實現(xiàn)和保障經(jīng)濟(jì)自由、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)揮影響，絕不等于任意、無理的行政干預(yù)，甚至可以說，正是要以法紀(jì)監(jiān)督解決包括任意、無理行政干預(yù)在內(nèi)的現(xiàn)實問題。
2、以有效實施機(jī)制完善法治
法制與法治，雖然一字之差，但在內(nèi)涵上存在著重大差異。法制更多的是體現(xiàn)文本意義上的法律制度，法治要體現(xiàn)依照早已載入我國現(xiàn)行憲法的“依法治國”要求而達(dá)到的國家治理實際狀態(tài)。將文本意義上的法律制度轉(zhuǎn)化為國家治理實際狀態(tài)，需要實施的有效性。與直接干預(yù)行為相比，法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制側(cè)重于依照法定規(guī)則“扶正糾偏”、“查漏補(bǔ)缺”。它不是包辦代替法律制度，而是保證法律制度自身效力的發(fā)揮，同時也是對法律制度的權(quán)威性的強(qiáng)調(diào)與維護(hù)，同時也有助于從價值觀上引導(dǎo)人們形成遵循法治精神、根據(jù)法定規(guī)則用權(quán)辦事的理念。
四、小結(jié)
法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制在實務(wù)中并不完美，本身還存在進(jìn)一步理清職責(zé)權(quán)限、實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高效推進(jìn)等課題，然而，其既有實際成效，又有探索性的歷史價值。特別是我國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)各部門具體情況不一，為確保中央重大決策部署和政策措施自上而下能夠落到實處，同時根據(jù)各處具體情況取得效果并自下而上反饋實施情況，需要法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮功效。近年來，法紀(jì)監(jiān)督機(jī)制的研究獲得了初步的關(guān)注，它來源于法紀(jì)監(jiān)督工作，是實踐的產(chǎn)物，希冀能夠進(jìn)一步為經(jīng)濟(jì)社會中法治建設(shè)的實際需要提供理論支持和切實推動。
【注釋】
[1]中宣部理論局.七個怎么看——理論熱點面對面2010[M].學(xué)習(xí)出版社人民出版社，2010：112.
[2]需要指出的是，紀(jì)律是什么？通常的理解，根據(jù)一般詞典，紀(jì)律是在一定社會條件下形成的、一種集體成員必須遵守的規(guī)章、條例的總和，是要求人們在集體生活中遵守秩序、執(zhí)行命令和履行職責(zé)的一種行為規(guī)則。進(jìn)一步看，依上述的“集體”和所處領(lǐng)域的不同，即產(chǎn)生有行政紀(jì)律或政黨紀(jì)律乃至政治紀(jì)律、經(jīng)濟(jì)紀(jì)律、市場紀(jì)律等概念。再綜合于“軟法”理論中“法律、法規(guī)、規(guī)章中沒有明確法律責(zé)任的條款（硬法中的軟法）”、“執(zhí)政黨和參政黨規(guī)范本黨組織和活動及黨員行為的章程、規(guī)則、原則（習(xí)慣上稱之為“黨規(guī)”、“黨法”）”等概念，“紀(jì)律”與“政策”的關(guān)系愈加密切。參見羅豪才等著.軟法與公共治理[M].北京大學(xué)出版社,2006:88—89.
[3][4][5]奧運監(jiān)督紀(jì)實：如何防止腐敗，實現(xiàn)“廉潔奧運”[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2008-8-11.
[6][7]中共中央紀(jì)委、中央抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于認(rèn)真做好青海玉樹抗震救災(zāi)監(jiān)督檢查工作的通知[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2010-4-23.
[8]李章軍.四川省災(zāi)后恢復(fù)重建監(jiān)管工作調(diào)查——向人民負(fù)責(zé)，讓歷史檢驗[N].人民日報，2010-5-11.
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[2]中共中央紀(jì)委,中央抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組.關(guān)于認(rèn)真做好青海玉樹抗震救災(zāi)監(jiān)督檢查工作的通知[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2010-4-23.
[3]有針對性地采取措施，堅持不懈地抓好救災(zāi)款物督促檢查，確保災(zāi)后恢復(fù)重建工作的順利進(jìn)行[J].中國監(jiān)察，2008（18）：5.
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（責(zé)任編輯 馬穎超）
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