本文為咸陽師范學(xué)院專項科研基金項目：西咸新區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)問題研究（編號：13XSYK032）
（1、咸陽師范學(xué)院政治與管理學(xué)院；2、咸陽師范學(xué)院城市與公共服務(wù)研究中心 陜西咸陽712000）
【摘 要】文章分析了我國農(nóng)村污水治理的現(xiàn)狀，認為我國農(nóng)村污水治理面臨資金、技術(shù)和體制多重障礙，解決這些問題，根本的出路在于構(gòu)建具有中國社會主義特色的農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系。探索農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的構(gòu)建：農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的功能定位；明確農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的構(gòu)建目標(biāo)；農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的組織結(jié)構(gòu)。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村污水；治理現(xiàn)狀；治理對策
農(nóng)村污水是指農(nóng)村居住區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生的以居民生活污水為主的綜合排放污水。農(nóng)村生活污水種類繁多，成分復(fù)雜，主要有廚房洗滌水、洗衣污水、洗浴污水、清洗農(nóng)具污水、沖洗衛(wèi)生間的糞便污水、生活垃圾堆放滲濾產(chǎn)生的污水、人畜混居產(chǎn)生的畜禽糞便以及部分降水等。農(nóng)村生活污水具有來源面廣、間歇排放、水質(zhì)差異大、有機物濃度偏高等特點。[1]大部分未經(jīng)處理或未達標(biāo)處理的農(nóng)村污水排入周邊水體，導(dǎo)致地表水水質(zhì)下降，河道、湖泊嚴(yán)重污染，破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，危害居民身體健康，阻礙農(nóng)村社會發(fā)展。
一、我國農(nóng)村污水治理的現(xiàn)狀
1、農(nóng)村污水治理的工程量大、需求復(fù)雜
從技術(shù)系統(tǒng)的組成而言，一個完整的農(nóng)村污水處理設(shè)施系統(tǒng)包括室內(nèi)衛(wèi)生設(shè)施、室外排水設(shè)施和污水處理設(shè)施三個部分，三者分別對應(yīng)個人衛(wèi)生需求、社區(qū)環(huán)境需求和公眾環(huán)境需求。這三個部分不能孤立地分割，只有構(gòu)成一個有機的整體時，才能保證最佳的污水治理績效。
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期虧欠，因此很多農(nóng)村污水治理工程項目不僅要建設(shè)室外排水設(shè)施（包括污水收集管道和污水處理設(shè)施），還可能會延伸到室內(nèi)的衛(wèi)生改造，其工程量大，結(jié)構(gòu)獨特，施工復(fù)雜，從而增加了農(nóng)村污水治理的工程量。
2、農(nóng)村污水治理工程的單位建設(shè)成本和運行成本高
一般來說，以村落為主要集聚形態(tài)的農(nóng)村，其人口規(guī)模與居住密度都大大低于城市，除土地成本以外，相同出水水質(zhì)要求下污水治理設(shè)施的單位建設(shè)成本和運行成本普遍高于城市。我國大部分農(nóng)村土地資源并不豐富，污水處理工藝不可能大量采用占地指標(biāo)很高的土地處理法。農(nóng)村污水治理工程在很多情況下是對現(xiàn)有村莊的改造，涉及對現(xiàn)有道路和綠化等設(shè)施的破壞與恢復(fù)，從而使農(nóng)村污水治理工程的單位造價大幅提升?？傮w而言，按人均或戶均投入計算，農(nóng)村污水治理的成本要高于城市污水治理的成本。[2]
3、農(nóng)村污水治理存在體制障礙
首先，政府管理體制不暢。農(nóng)村污水治理尚未形成完整有序的政府管理體系，在客觀上造成投資效率低下、資金浪費嚴(yán)重。農(nóng)村污水治理在管理功能上涉及基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生健康、環(huán)境保護、水利與水源、農(nóng)村與農(nóng)業(yè)等多個方面，然而目前政府管理體制并未將污水治理系統(tǒng)的多個環(huán)節(jié)和多種功能按照不同政府部門的管理職能進行有機結(jié)合，農(nóng)村污水治理同時存在條塊分割、組織不力、監(jiān)管缺位等現(xiàn)象。
其次，行業(yè)管理體制缺失。污水處理有集中處理和分散處理兩種方式，集中處理主要適用于居住密度和人口規(guī)模均較大的城鎮(zhèn)，分散處理主要適用于居住密度和人口規(guī)模均較小的農(nóng)村地區(qū)以及不適合通過主干管網(wǎng)連通收集的城鎮(zhèn)片區(qū)。集中處理和分散處理的管理需求、技術(shù)需求與環(huán)境約束存在很大不同，適合作為兩個行業(yè)區(qū)別對待，這也是國外通行的做法。無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，兩種處理方式都可以適用，但需要從技術(shù)經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境的角度進行對比和選取。結(jié)合我國農(nóng)村實際，考察國外發(fā)展趨勢，采取分散式農(nóng)村污水處理勢在必行。然而，我國目前尚未將分散污水處理作為一個相對獨立的行業(yè)部門來管理，現(xiàn)有的適用于城市的污水處理行業(yè)管理體制與農(nóng)村污水處理的需求不相適應(yīng)，導(dǎo)致規(guī)劃、監(jiān)管與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等缺失，嚴(yán)重制約了農(nóng)村污水治理的有效開展。
最后，組織實施成本高。農(nóng)村污水處理需要大量采用分散污水處理的方式，對組織實施的要求高于城市污水集中處理，到目前為止我國尚未有成熟的經(jīng)驗。農(nóng)村污水治理具有農(nóng)村工作的一般性特征，與城市相比，農(nóng)村情況復(fù)雜，農(nóng)村居民的整體素質(zhì)和基層干部的管理水平不及城市，使得農(nóng)村污水治理組織實施的難度高于城市。因此，農(nóng)村污水治理組織實施成本高于城市污水治理。
4、農(nóng)村污水治理資金保障能力低
我國的城鎮(zhèn)化與發(fā)達國家有三個顯著區(qū)別，一是起點低，二是速度快，三是各種問題包括環(huán)境污染的問題集中爆發(fā)，這就意味著我國農(nóng)村污水治理所面臨的困難比發(fā)達國家大得多。[3]雖然近年來我國一些發(fā)達地區(qū)和政府部門在推進農(nóng)村污水治理工作上做出巨大地努力，但由于缺乏在國家層面上的整體部署，使得我國當(dāng)前農(nóng)村污水治理的資金能力、管理能力和技術(shù)能力與迫切而巨大的需求極不適應(yīng)，導(dǎo)致農(nóng)村污水治理工作推進困難，工程項目投入產(chǎn)出績效低下，大量已建設(shè)的農(nóng)村污水處理設(shè)施質(zhì)量差、難以運行或無法運行。在三大能力建設(shè)中，資金瓶頸的矛盾最突出，并且直接影響或間接地影響了其它兩個方面的能力建設(shè)。[4]
我國農(nóng)村污水治理中面臨的資金瓶頸首先是總量不足，影響到農(nóng)村污水治理的整體推進速度。目前，我國農(nóng)村污水治理的投入主要來源于縣級政府財政，但長期以來我國所實行的城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式嚴(yán)重制約了縣域經(jīng)濟和社會發(fā)展，縣級公共財力不足，農(nóng)村居民支付能力有限且缺乏為污水治理付費的意愿，致使農(nóng)村污水治理面臨投入不足、投資分散的尷尬局面，農(nóng)村污水治理不能得到大面積開展；
其次是資金供給的強度不足。農(nóng)村污水治理屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范疇，設(shè)施壽命應(yīng)能達到30年以上，由于客觀上受到資金供給總量的限制，主觀上收到?jīng)Q策者的錯誤觀念導(dǎo)向，我國當(dāng)前的農(nóng)村污水治理工程普遍存在片面追求不切實際的低成本的傾向，部分工程預(yù)算資金不能及時到位或被任意截留，不僅導(dǎo)致大量的半拉子工程和無效建設(shè)，同時也使得已投資建成的工程因運行費用不能落實使實施效果大打折扣；
再次是資金供給的可持續(xù)性較差。我國當(dāng)前的農(nóng)村污水治理投入大多依賴于領(lǐng)導(dǎo)的意志和突發(fā)性的環(huán)境事件，缺乏制度性的、可持續(xù)性的安排，是制約農(nóng)村污水治理最主要的結(jié)構(gòu)性問題。這不僅導(dǎo)致所謂的“重建設(shè)、輕管理”、“重建設(shè)、輕運行”的現(xiàn)象，而且也使我國農(nóng)村污水治理管理能力和技術(shù)能力建設(shè)不能獲得良性的發(fā)展環(huán)境。
5、農(nóng)村污水治理技術(shù)能力不足
首先，農(nóng)村污水治理缺乏規(guī)劃技術(shù)指導(dǎo)。在目前的農(nóng)村污水治理實踐中，存在以下幾種突出的規(guī)劃問題，即過度依賴集中處理模式，忽視分散污水處理技術(shù)的應(yīng)用；集中污水處理系統(tǒng)布局不合理，存在城鄉(xiāng)分割、行政區(qū)劃分割的現(xiàn)象；在農(nóng)村分散污水處理中套用城市的規(guī)劃技術(shù)，導(dǎo)致不恰當(dāng)?shù)奈鬯幚硪?guī)模和處理深度。
其次，農(nóng)村污水治理缺乏應(yīng)用技術(shù)指導(dǎo)。在實踐中存在兩大誤區(qū)：一是成本與技術(shù)誤區(qū)。污水治理屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范疇，建成后的設(shè)施應(yīng)能夠正常運行，且使用壽命應(yīng)保持在二、三十年以上。如因資金不足和急于求成導(dǎo)致無效建設(shè)，則是最大的浪費。相反，則是盲目的高投入，照搬城市污水收集處理的方式與技術(shù)模板，或試圖以昂貴的設(shè)備投資和動力消耗來減少精細化管理的需求；二是“因地制宜”誤區(qū)。農(nóng)村污水治理過分強調(diào)并片面理解“因地制宜”，技術(shù)應(yīng)用五花八門，導(dǎo)致生產(chǎn)制造、工程建設(shè)和運行管理均形不成規(guī)模效應(yīng)，不利于降低投資與運行費用。盡管目前農(nóng)村污水分散處理工藝、設(shè)備材料、運行管理等方面均不存在難以克服的技術(shù)難點，但一些常見的成熟工藝技術(shù)仍難以發(fā)揮應(yīng)有的效果，這與生產(chǎn)制造、施工及服務(wù)質(zhì)量控制不嚴(yán)有相當(dāng)大的關(guān)系，從而極大地挫傷了政府投資分散污水治理的積極性，同時也制約了行業(yè)的健康發(fā)展。
最后，農(nóng)村污水處理設(shè)施運行管理不完善。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，各地已建成的農(nóng)村分散污水處理設(shè)施的有效運行率不足20%，長期缺乏有效維護還將加快設(shè)施老化與報廢。目前農(nóng)村分散污水處理設(shè)施通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行組織運行，這種方式難以配備不同專業(yè)的技術(shù)人員且存在監(jiān)管難題，當(dāng)運行維護資金不能及時到位或沒有保障時，農(nóng)村分散污水處理設(shè)施便成了擺設(shè)。
二、我國農(nóng)村污水治理的對策—構(gòu)建農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系
農(nóng)村污水治理，是我國水污染防治的重要組成部分之一?！端廴痉乐畏ā返诎藯l規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，“縣級以上人民政府水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水環(huán)境保護機構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對有關(guān)水污染防治實施監(jiān)督管理”。由此可見，我國的水污染防治，是由環(huán)保部門主管、各相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的多部門管理模式。這種模式使各部門開展的工作存在一定的交叉、重復(fù)。[5-6]為此，需要針對農(nóng)村污水治理在國家總體規(guī)劃、投融資安排、技術(shù)政策、排放標(biāo)準(zhǔn)、收費辦法、設(shè)施運營建設(shè)監(jiān)管等方面的特點，建立具有中國社會主義特色的農(nóng)村污水治理的責(zé)任分擔(dān)體系，進一步理清各部門的管理職能，明確主管部門，加強相關(guān)部門的配合作用。
1、農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的功能定位
（1）制度保障功能。農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的構(gòu)建，才能為農(nóng)村污水治理在資金、人力、物力等方面的投入提供制度性保障。
構(gòu)建農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系，對農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的各構(gòu)成要素進行重新組合與功能定位，在農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系框架內(nèi)，建立一個由行業(yè)主管部門統(tǒng)一組織實施，其他部門進行監(jiān)管和配合的管理體制，并通過農(nóng)村污水治理資金投入責(zé)任模式和政府組織實施責(zé)任模式，明確農(nóng)村污水治理資金投入體制與政府組織實施體制，從制度上保證農(nóng)村污水治理資金的有效供給，從政策上營造農(nóng)村污水治理組織實施的有利環(huán)境。
（2）需求滿足功能。農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的構(gòu)建，才能滿足廣大農(nóng)村居民的內(nèi)部需求，即：（1）滿足農(nóng)村居民生活衛(wèi)生與健康的需求；（2）滿足農(nóng)村居民人居環(huán)境質(zhì)量改善的需求。
隨著農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式發(fā)生了從傳統(tǒng)方式向現(xiàn)代方式的轉(zhuǎn)變，在生活上以管道供水、水沖廁所及大用水量洗浴設(shè)施為標(biāo)志，在生產(chǎn)上人畜糞尿基本上不再以初級形態(tài)和小農(nóng)耕作的方式作為農(nóng)肥使用，因此農(nóng)村居民要求通過改善公共排水設(shè)施條件，改善家庭生活衛(wèi)生和居住區(qū)環(huán)境衛(wèi)生。農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的構(gòu)建，正是農(nóng)村居民要求改善家庭生活衛(wèi)生狀況和提高自身居住環(huán)境質(zhì)量的根本途徑?；蛘哒f，通過農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的構(gòu)建，來改善家庭生活衛(wèi)生狀況和提高自身居住環(huán)境質(zhì)量已成為農(nóng)村居民滿足自身需求的內(nèi)容之一。
（3）環(huán)境保護功能。農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的構(gòu)建，才能滿足廣大農(nóng)村居民的外部需求，即：生態(tài)環(huán)境保護需求。
相對于家庭生活衛(wèi)生狀況好轉(zhuǎn)和自身居住環(huán)境質(zhì)量提高的內(nèi)部需求而言，廣大農(nóng)村居民的外部需求，即全體社會成員賴以生存的生態(tài)環(huán)境保護和改善的需求，則是在農(nóng)村居民生活衛(wèi)生與健康需求和人居環(huán)境質(zhì)量改善需求得以滿足后所產(chǎn)生的。從外部需求上來講，如果大量農(nóng)村污水直接排放，必然會污染全體社會成員賴以生存的生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的構(gòu)建，要求對農(nóng)村污水進行處理以削減污染負荷，解決農(nóng)村環(huán)境污染問題，保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，滿足廣大農(nóng)村居民的外部需求。此外，農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的構(gòu)建，同樣也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基本要求和村容整潔的重要衡量指標(biāo)，而廣大農(nóng)村居民生態(tài)環(huán)境保護需求的滿足與新農(nóng)村建設(shè)和村容整潔的目標(biāo)又具有完全一致性。[7]
2、明確農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的構(gòu)建目標(biāo)
農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的構(gòu)建應(yīng)以全面建成小康社會目標(biāo)、十二個五年規(guī)劃、國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）和習(xí)總書記2014年12月在江蘇鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)世業(yè)鎮(zhèn)永茂圩自然村調(diào)研時所強調(diào)的“要因地制宜做好廁所下水道管網(wǎng)建設(shè)和農(nóng)村污水處理，不斷提高農(nóng)民生活質(zhì)量”這一精神為指導(dǎo)，其目的在于探究農(nóng)村污水治理的資金投入與組織實施問題。具體而言：
目標(biāo)一：通過農(nóng)村污水治理資金投入責(zé)任分擔(dān)模式的構(gòu)建和農(nóng)村污水治理政府組織實施責(zé)任分擔(dān)模式的構(gòu)建，從根本上解決我國農(nóng)村污水治理資金投入體制與政府組織實施體制問題，保障農(nóng)村污水治理資金的有效供給，提供合理的農(nóng)村污水治理資金供給方式，提高政府對治理資金的統(tǒng)籌利用效率，充分發(fā)揮政府的具體實施與監(jiān)管作用。
目標(biāo)二：通過農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的構(gòu)建，實現(xiàn)生活污水達標(biāo)處理與排放，改善農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境和衛(wèi)生狀況，改善農(nóng)村人居環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，建立人水和諧的社會環(huán)境，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展。
目標(biāo)三：通過農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的構(gòu)建，深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)問題的認識，推動城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范化和一體化管理。
3、農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的組織結(jié)構(gòu)
建立農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系，對農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的各構(gòu)成要素進行重新組合與功能定位，在農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系框架內(nèi)，建立一個由行業(yè)主管部門統(tǒng)一組織實施，其他部門進行監(jiān)管和配合的管理體制，具體體現(xiàn)為“一體兩?！笨蚣艿臉?gòu)建及運行。
“一體兩?！笔寝r(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求和本質(zhì)規(guī)定。所謂“一體”，即一個體系，是指農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系；所謂“兩?！?，即兩個模式，是指農(nóng)村污水治理資金投入責(zé)任模式和政府組織實施責(zé)任模式?！耙惑w兩?！苯鉀Q了農(nóng)村污水治理中最為迫切的資金來源問題和組織實施難題，是對傳統(tǒng)農(nóng)村污水治理方式的突破。具體來講：
其一，在農(nóng)村污水治理資金投入責(zé)任分擔(dān)方面，構(gòu)建“各級政府統(tǒng)籌下直接排污者（農(nóng)村居民）投入為主體、累積污染貢獻者（生產(chǎn)性企業(yè)）投入為重點、共同受益者（全社會）投入為補充”的農(nóng)村污水治理資金投入模式，并在此基礎(chǔ)上進行各類主體責(zé)任份額的劃分，使各項責(zé)任清晰、明確、承擔(dān)合理、易于評價。
農(nóng)村污水治理資金投入模式解決的根本問題是農(nóng)村污水治理資金投入體制，即基于農(nóng)村污水治理設(shè)施建設(shè)與服務(wù)的準(zhǔn)公共物品屬性所形成的，以直接或間接排污者與服務(wù)受益者承擔(dān)資金投入責(zé)任為主導(dǎo)，其他資金來源為補充的農(nóng)村污水治理資金投入責(zé)任分擔(dān)體制，以及在該體制框架下所形成的能夠有效、合理拓寬農(nóng)村污水治理融資渠道并高效利用資金，形成制度性的穩(wěn)定資金供給的機制。
其二， 在農(nóng)村污水治理政府組織實施責(zé)任分擔(dān)方面，構(gòu)建“各級政府組織實施責(zé)任+行政相對人支持與參與責(zé)任”雙層責(zé)任分擔(dān)模式。
農(nóng)村污水治理政府組織實施模式解決的根本問題是農(nóng)村污水治理政府組織實施體制，即基于農(nóng)村污水治理設(shè)施建設(shè)與服務(wù)的準(zhǔn)公共物品屬性所形成的，以政府承擔(dān)統(tǒng)籌、組織和管理責(zé)任為根本，以行政相對人承擔(dān)支持、協(xié)助、配合責(zé)任為條件的農(nóng)村污水治理組織實施責(zé)任分擔(dān)體制，以及在該體制框架下所形成的政府與排污者、受益者之間、政府與社會組織管理者之間以及政府與參與農(nóng)村污水治理設(shè)施建設(shè)、運行的行業(yè)者之間，就農(nóng)村污水治理組織實施責(zé)任有效落實所形成的責(zé)任分擔(dān)機制。
三、結(jié)語
資金、技術(shù)和體制障礙，是目前我國農(nóng)村污水治理過程中所面臨的最突出問題。農(nóng)村污水治理責(zé)任分擔(dān)體系的建立，能夠為農(nóng)村污水治理實踐提供理論指導(dǎo)，解決農(nóng)村污水治理的資金來源，加大政府組織實施力度，進而通過農(nóng)村污水治理設(shè)施的建設(shè)與運營提高整體治理水平，實現(xiàn)生活污水達標(biāo)處理與排放，改善農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境和衛(wèi)生狀況，改善農(nóng)村人居環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，建立人水和諧的社會環(huán)境，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展。
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[7]李榮娟,黃承烈.縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制的創(chuàng)新路徑——生態(tài)文明視角下[J].學(xué)理論,2014(29):35-37.
【作者簡介】
李冠杰（1981—）男，漢族，博士，博士后，咸陽師范學(xué)院講師，咸陽師范學(xué)院城市與公共服務(wù)研究中心主任，研究方向：農(nóng)村環(huán)境治理。
（責(zé)任編輯 馬穎超）
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