作者 杜尚儒
近年來，西安市市場監(jiān)管局在執(zhí)法標準化建設上的創(chuàng)新實踐，不僅在陜西全省范圍內(nèi)得到展示和推廣，還入選全國市場監(jiān)管系統(tǒng)的十大優(yōu)秀實踐案例。為此，陜西省市場監(jiān)管局發(fā)文推廣標準化執(zhí)法“西安模式”，并在西安召開標準化執(zhí)法現(xiàn)場會，邀請青海、寧夏、新疆等絲路沿線省區(qū)代表參加。上海、廣東、四川、河北、新疆、青海等全國多個省市區(qū)的市場監(jiān)管部門先后到西安考察學習。陜西、青海、寧夏、新疆、新疆生產(chǎn)建設兵團五地市場監(jiān)管部門聯(lián)合印發(fā)通知，推介執(zhí)法標準化的“西安模式”。
西安市市場監(jiān)管綜合執(zhí)法支隊內(nèi)設兩個執(zhí)法大隊
2025年4月，本刊對西安市市場監(jiān)管綜合執(zhí)法支隊展開實地調(diào)研，通過對一線執(zhí)法人員的訪談，并結合查閱相關文件資料了解到：正在成型的標準化行政執(zhí)法“西安模式”，為提升消費能力、提高供給質(zhì)量、增強消費意愿、解決制約消費的突出矛盾和問題等提供了有力支撐，同時為廣大經(jīng)營主體營造了穩(wěn)定公平透明可預期的市場環(huán)境。
“你好！我們是西安市市場監(jiān)管綜合執(zhí)法支隊執(zhí)法二大隊的執(zhí)法人員李威和姚望，這是我們的證件，請過目。”
2025年4月30日上午，五一小長假前最后一個工作日，執(zhí)法人員李威與姚望來到轄區(qū)某星級賓館例行檢查。不巧賓館前臺的電腦出現(xiàn)故障，工作人員一時有點忙亂。李威誠懇地說，“我知道你們的價格已經(jīng)公示，但要讓入住的客人能看到，盡快把電腦修復好。五一馬上到了，到西安來的游客會很多，如果有消費者（因此而）投訴，對你們企業(yè)的信譽和西安的形象都不好。”隨后，李威與姚望又來到二樓一家外包餐飲店后廚，查看了部分冷凍食材的保質(zhì)期與冷藏溫度，檢查了食用油的包裝和標簽內(nèi)容……
行政執(zhí)法標準化對執(zhí)法人員的行為舉止有嚴格要求
一線執(zhí)法人員手里就像有了一把尺子
李威的身份是西安市市場監(jiān)管綜合執(zhí)法支隊執(zhí)法二大隊五中隊中隊長，他的搭檔姚望為副中隊長。這只是他們?nèi)粘９ぷ髦幸婚W而過的“鏡頭”，按照工作安排，他們當天還要去別處執(zhí)法。“我們手里還有三個案子要處理，工作量很大?！崩钔f。據(jù)了解，這是西安市市場監(jiān)管綜合執(zhí)法支隊一線執(zhí)法人員的工作常態(tài)，要說和之前有什么不同，一線執(zhí)法干部反饋的信息表明，從工作思路、工作理念，到人員管理、文書使用，再到執(zhí)法程序、處罰裁量等等，對行政執(zhí)法工作的各個環(huán)節(jié)都作出了明確、具體、詳細的規(guī)范要求，一線執(zhí)法人員手里就像有了一把尺子，幫助他們的行政執(zhí)法不斷走向科學規(guī)范、裁量一致的軌道。
據(jù)了解，這些變化始于2022年，西安市市場監(jiān)管局創(chuàng)造性引入“標準化”理念。為了積極響應黨中央關于“完善行政處罰等領域行政裁量權基準制度，推動行政執(zhí)法標準跨區(qū)域銜接”“全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善行政執(zhí)法程序，健全行政裁量基準，強化行政執(zhí)法監(jiān)督機制和能力建設”等重大決策部署，2022年以來，西安市市場監(jiān)督管理局創(chuàng)新提出，在全局系統(tǒng)開展市場監(jiān)管基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化“六化”建設，即行政執(zhí)法標準化、日常監(jiān)管網(wǎng)格化、監(jiān)管手段智慧化、法制學習日?；?、基層建設規(guī)范化、干部隊伍專業(yè)化，按照“一年打基礎、兩年上臺階、三年成優(yōu)勢”的思路，分階段系統(tǒng)推進?！靶姓?zhí)法標準化”作為“六化”建設的重要內(nèi)容之一，西安市市場監(jiān)管局先后印發(fā)推行“行政執(zhí)法標準化”的《意見》和《實施方案》，按照“三年五步走”的工作計劃，著力打造“四個一”執(zhí)法標準化模式，即“一套標準規(guī)范、一套程序辦案、一套機制協(xié)作、一支隊伍執(zhí)法”。目前，已發(fā)布市場監(jiān)督管理行政處罰《程序規(guī)范》《文書規(guī)范》《人員規(guī)范》《裁量權行使規(guī)范》《“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)操作要素》五項標準，即將發(fā)布和正在研制《案卷評查規(guī)范》《案卷管理規(guī)范》兩項標準。
2022年10月14日，《程序規(guī)范》《文書規(guī)范》《人員規(guī)范》三項標準發(fā)布，同年11月14日起實施。《裁量權行使規(guī)范》《“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)操作要素》兩項標準于2024年11月29日發(fā)布，同年12月29日起正式實施。其中，《人員規(guī)范》規(guī)定了市場監(jiān)督管理行政處罰人員的人員要求、執(zhí)法用語、禮儀、監(jiān)督檢查的要求。該項標準包括適用范圍、規(guī)范性引用文件、術語和定義、人員要求、執(zhí)法用語、禮儀、監(jiān)督檢查、附錄等多項內(nèi)容，在人員要求的相關章節(jié)中，對通用要求、辦案人員、審核人員、聽證人員、負責人集體討論人員等都有明確要求。而在執(zhí)法用語中對規(guī)范、文明用語也做了明確規(guī)定，如“附錄A（資料性）執(zhí)法用語”中，給出了調(diào)查與審核、行政強制措施、聽證等辦案過程中的執(zhí)法用語共計48條。前邊提到的李威和姚望檢查前的自我介紹，正是該項標準中規(guī)范的執(zhí)法用語。
已發(fā)布的《人員規(guī)范》對一線執(zhí)法人員的儀容儀表有明確規(guī)定
據(jù)悉，西安市市場監(jiān)管局曾在全國率先建成互聯(lián)網(wǎng)證據(jù)管理系統(tǒng)，采用多機同屏模式，突破直播帶貨等新業(yè)態(tài)網(wǎng)絡取證應用難題，受到國家市場監(jiān)管總局肯定推廣和通報表揚。近年來，配合市政府建成的市場監(jiān)管“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)則為推動行政執(zhí)法“一網(wǎng)統(tǒng)攬”提供了“執(zhí)法經(jīng)驗”，發(fā)布的《“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)操作要素》為執(zhí)法人員提供了系統(tǒng)操作指南。該標準規(guī)定了市場監(jiān)督管理行政處罰“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)具體要求，如操作流程圖、操作用戶、登錄、線索環(huán)節(jié)、案源環(huán)節(jié)、行政處罰普通程序、歸檔等。該文件的附錄A（資料性）對系統(tǒng)運行與維護的硬件、軟件、數(shù)據(jù)及網(wǎng)絡的運維管理提出了規(guī)范性要求。附錄B（資料性）給出了包括案件來源登記表、立案審批表、不予立案審批表、扣押物品移送告知書、涉嫌犯罪案件移送書、查封物品移送告知書、案件移送函、不予行政處罰決定書、行政處罰文書送達公告、行政處罰決定履行催告書、涉案物品處理記錄和結案審批等58項相關文書清單。
《程序規(guī)范》《文書規(guī)范》《人員規(guī)范》《裁量權行使規(guī)范》《“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)操作要素》五個文件共同構成支撐西安市市場監(jiān)督管理行政處罰工作的系列標準。這五個文件起草單位為西安市市場監(jiān)管綜合執(zhí)法支隊和其他相關單位。上述文件均由西安市市場監(jiān)督管理局提出、歸口并負責解釋。
相關文件表明，西安市市場監(jiān)督管理行政處罰工作規(guī)范系列標準聚焦行政處罰源頭、過程、結果，運用標準化方法而建立的，該系列標準是新時期西安市市場監(jiān)督管理局對市場監(jiān)管行政處罰規(guī)范化、標準化、精細化的探索與實踐的體現(xiàn)。
據(jù)介紹，自2022年以來，西安市市場監(jiān)管綜合執(zhí)法支隊著力打造“一套標準規(guī)范、一套程序辦案、一套機制協(xié)同、一支隊伍執(zhí)法”的“四個一”標準化執(zhí)法模式，促進市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法更加精準、科學、規(guī)范，全力推動全市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
西安市市場監(jiān)管綜合執(zhí)法支隊的職能是負責西安市本級部分區(qū)域和部分城區(qū)的市場監(jiān)管、知識產(chǎn)權綜合行政執(zhí)法工作，并以西安市市場監(jiān)管局名義行使相關執(zhí)法職能，包括執(zhí)行法規(guī)政策、實施執(zhí)法工作、查處案件、組織整治檢查、負責信息相關工作、查處投訴舉報案件、開展業(yè)務培訓等。目前支隊內(nèi)設兩個執(zhí)法大隊，西安市新城區(qū)、碑林區(qū)、蓮湖區(qū)、雁塔區(qū)、未央?yún)^(qū)、灞橋區(qū)六個城區(qū)派出大隊，以及高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、曲江新區(qū)、浐灞國際港四個開發(fā)區(qū)派出大隊。
2024年上半年，西安市市場監(jiān)管局在全省市場監(jiān)管領域行風測評中排名第一，“標準化執(zhí)法”入選全國市場監(jiān)管系統(tǒng)十大優(yōu)秀實踐案例。同年，陜西省市場監(jiān)管局在西安市召開了現(xiàn)場會，并邀請青海、寧夏、新疆等絲路沿線省區(qū)市場監(jiān)管局代表參加。上海、廣東、山東、湖北、四川、河北、新疆、青海、寧夏等全國多個省區(qū)市的市場監(jiān)管部門專程來陜考察學習。西安市市場監(jiān)管行政執(zhí)法標準化經(jīng)驗被中、省各級媒體報道介紹，《經(jīng)濟日報》刊登《陜西精細服務提振經(jīng)營主體信心》專題報道，《人民日報》海外版發(fā)布專題文章《一把尺子量到底，裁量指南保公正》。同年10月，陜西、青海、寧夏、新疆、新疆生產(chǎn)建設兵團五地市場監(jiān)管部門聯(lián)合印發(fā)通知，向各地市場監(jiān)管部門推廣和宣傳執(zhí)法標準化“西安模式”的經(jīng)驗。內(nèi)部資料顯示，目前，西安市市場監(jiān)管行政執(zhí)法標準化建設已初見成效，隊伍作風能力、執(zhí)法辦案效能、群眾滿意率三項指標明顯提升，行政復議糾錯率、行政訴訟敗訴率兩項指標明顯下降。
調(diào)研中，工作人員從執(zhí)法人員視角，介紹了若干個執(zhí)法標準化“西安模式”下的典型案例。如西安市市場監(jiān)管局曾經(jīng)查辦的一起某銀行支行發(fā)布違法廣告案一案，當事人營業(yè)場所柜臺上擺放廣告彩頁文字內(nèi)容違反《廣告法》規(guī)定，依法應處20萬元以上100萬元以下的罰款。經(jīng)調(diào)查，當事人廣告違法行為較短，違法行為輕微，社會影響小，且能積極配合市場監(jiān)管部門調(diào)查，如實陳述違法事實，及時改正消除隱患，因此依據(jù)《陜西省市場監(jiān)督管理局行政處罰裁量權適用規(guī)則》，參照西安市市場監(jiān)督管理局行政處罰裁量指南和《西安市市場監(jiān)管輕微違法行為“首違不罰”清單（2024版）》《西安市市場監(jiān)管輕微違法行為不予行政處罰清單（2024版）》《西安市市場監(jiān)管輕微違法行為減輕行政處罰清單（2024版）》“三張清單”有關規(guī)定綜合考量，對當事人做出罰款20000元的行政處罰。這個案例詮釋了“指導服務、幫扶糾錯、助力發(fā)展”的執(zhí)法理念，同時，執(zhí)法標準化建設對于自由裁量權的壓縮，也讓這一類個案能夠合情合理合法，避免“小過重罰”。
又如曾經(jīng)查辦的西安某公司高新分公司銷售侵害注冊商標專用權的化妝品一案，當事人經(jīng)營的化妝品經(jīng)商標持有人鑒定系商標侵權產(chǎn)品，依照法律規(guī)定，應處25萬元以下的罰款。經(jīng)調(diào)查，當事人在購進上述產(chǎn)品時履行了進貨查驗義務，索取并留存相關進貨憑證，并能如實說明其進貨來源，有充分證據(jù)證明其不知道所采購的化妝品為商標侵權產(chǎn)品。參照《陜西省市場監(jiān)督管理局行政處罰裁量權適用規(guī)則》和西安市市場監(jiān)督管理局行政處罰裁量指南，以及“三張清單”的有關規(guī)定綜合考量，對當事人免予罰款。
與此同時，西安市市場監(jiān)督管理局黨委書記、局長郝生旺發(fā)表了署名文章《行政執(zhí)法標準化“西安模式”：提升執(zhí)法效能的西部方案》，指出西安市市場監(jiān)管局著眼破解市場監(jiān)管行政執(zhí)法“理念不統(tǒng)一、機制不健全、程序不完善、裁量不精準、服務不到位”等突出問題，創(chuàng)造性引入“標準化”理念，促進市場監(jiān)管行政執(zhí)法走向科學規(guī)范、裁量一致的軌道，做到“一把尺子量到底”，使經(jīng)營主體在每一個案件中感受到公平正義。
有分析認為，“西安模式”在陜西乃至西部地區(qū)具有一定的共性和代表意義。以陜西為例，由于自然和歷史的原因，各城市間經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，市場監(jiān)管執(zhí)法常常會遇到執(zhí)法標準不統(tǒng)一、執(zhí)法資源分布不均、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作困難、滯后新業(yè)態(tài)監(jiān)管發(fā)展需求等實際問題和挑戰(zhàn)。因此，“西安模式”不失為陜西和西部地區(qū)破解市場監(jiān)管行政執(zhí)法諸多難題、痛點可行和有效的解決方案。據(jù)悉，西安市市場監(jiān)督管理局已與江蘇、黑龍江、陜西、新疆、青海、寧夏、寧波“六省兩市”聯(lián)合申報國家行業(yè)標準。執(zhí)法標準化“西安模式”正在逐步成型。
目前，西安市市場監(jiān)督管理局通過構建標準體系、細化裁量規(guī)則、廓清權責邊界，對269項行政處罰事項“裁量階次、適用情形、確定標準”等關鍵內(nèi)容逐條細化量化，將行政處罰“從輕、一般、從重”3個裁量階次細化為9級，最大限度壓縮行政處罰自由裁量空間，推動實現(xiàn)同類案件法律適用基本統(tǒng)一、裁量尺度基本相同、處理結果基本一致。同時，參照市場監(jiān)管總局印發(fā)的《市場監(jiān)督管理綜合行政執(zhí)法事項指導目錄》，系統(tǒng)梳理西安市場監(jiān)管領域行政執(zhí)法事項清單，建立執(zhí)法事項清單動態(tài)調(diào)整和長效管理機制，結合法律法規(guī)立改廢釋變化及時進行補充、細化和完善。截至2024年，《行政執(zhí)法事項清單（2024版）》共收錄執(zhí)法事項695項。
當前形勢下，市場監(jiān)管行政執(zhí)法標準化建設對提振消費信心有哪些重要意義呢？西安市市場監(jiān)管綜合執(zhí)法支隊負責人解釋說，眼下經(jīng)濟形勢正處于總體向好階段，呵護企業(yè)與創(chuàng)業(yè)者的信心尤為重要，但不可否認，一些現(xiàn)行法規(guī)條款滯后于市場的快速發(fā)展，特別是實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管后，原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥、知識產(chǎn)權、物價等領域的行政職權合計有2000余項，這對執(zhí)法人員的執(zhí)法能力與執(zhí)法水平提出了新挑戰(zhàn)。市場經(jīng)濟良好運行以良法善治為基礎，核心是執(zhí)法為民，為執(zhí)法工作增添法治底色、構筑法治屏障，推行執(zhí)法標準化建設，是通過構建執(zhí)法標準體系，壓縮執(zhí)法權力的彈性空間，從而實現(xiàn)更高層次、更高水平上的法治市監(jiān)，不斷提升市場監(jiān)管部門的依法履職能力和執(zhí)法公信力，從而推動營商環(huán)境向“新”而優(yōu)，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
有關負責人表示，2025年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《提振消費專項行動方案》明確要求，要營造放心消費環(huán)境，依法嚴厲打擊售賣假冒偽劣產(chǎn)品行為，同時要營造穩(wěn)定公平透明可預期的市場環(huán)境。這對市場監(jiān)管部門規(guī)范綜合行政執(zhí)法、服務經(jīng)濟建設提出了更高要求。2024年10月，市場監(jiān)管總局發(fā)布《關于牢固樹立監(jiān)管為民理念推行服務型執(zhí)法的指導意見》，要求切實將服務貫穿于執(zhí)法事前、事中和事后全過程、各環(huán)節(jié)，做到懲教結合、寬嚴相濟，裁量統(tǒng)一、過罰相當。為了推動“標準化”執(zhí)法模式既有“力度”又有“溫度”，對接好人民群眾和經(jīng)營主體對于公平環(huán)境、放心食品、健康生活等方方面面的美好期待，西安市市場監(jiān)管局主動作為，制定實施“首違不罰”清單、不予處罰清單、減輕處罰清單，為全市市場監(jiān)管系統(tǒng)推動柔性執(zhí)法提供政策依據(jù)，幫助各類經(jīng)營主體輕裝上陣、創(chuàng)新發(fā)展。
在實際執(zhí)法過程中，堅持執(zhí)法力度與容錯溫度平衡，堅持嚴格執(zhí)法與問需市場一體推進，堅持執(zhí)法與服務并重、查處與疏導結合，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，有效運用說服教育、約談警示等非強制性執(zhí)法方式，僅2023年，全市從輕、減輕和免予處罰案件就占到立案總量的60%，切實做到了寬嚴相濟、法理相融，讓執(zhí)法溫度越來越多地向弱勢傾斜、向一線覆蓋、向基層延伸，從而為廣大經(jīng)營主體營造穩(wěn)定公平透明可預期的市場環(huán)境。
目前，西安市市場監(jiān)管綜合執(zhí)法支隊一線執(zhí)法人員的執(zhí)法流程，嚴格遵循《中華人民共和國行政處罰法》及相關法律法規(guī)的規(guī)定，嚴格適用《程序規(guī)范》《文書規(guī)范》《人員規(guī)范》三項地方標準，確保執(zhí)法過程的公正公平。以核查舉報線索為例，相關部門將會在接到舉報線索后15個工作日內(nèi)進行核查，通常是前往當事人經(jīng)營場所進行現(xiàn)場檢查，制作《現(xiàn)場檢查筆錄》等文書，如果疑難復雜，將會經(jīng)審批延長15個工作日，確定舉報線索是否應當立案后，對舉報人進行立案或不予立案告知，立案的嚴格依法進行查辦。
調(diào)查表明，推行執(zhí)法標準化和服務型執(zhí)法以來，作為一線執(zhí)法干部，感受最深和變化最明顯的，就是從人員著裝、文明用語，到文書使用、執(zhí)法程序，再到實施強制措施、行政處罰裁量等等，行政執(zhí)法工作的各個環(huán)節(jié)都有了具體、詳細的規(guī)范要求，有效杜絕了執(zhí)法不規(guī)范、類案不同罰、過罰不相當、服務不到位等問題?！皥?zhí)法標準化”就像給了一線執(zhí)法人員一把刻度精確、隨身攜帶的尺子?！耙环矫?，可以測量我們執(zhí)法人員的言行、程序以及調(diào)查、取證等工作行為是否規(guī)范。另一方面，可以測量我們對當事人違法行為進行處罰的法律適用、裁量判定等執(zhí)法行為是否合法?！蔽靼彩惺袌霰O(jiān)管綜合執(zhí)法支隊負責人這樣說。
（文章原載：《新西部》2025年第5期）
責任編輯 王順利-《新西部》雜志-新西部網(wǎng)
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